La Constitución y la Dictadura Estufa sobre la OrgaiincM* Política de MéxicoiLA CONSTITUCION Y LA DICTADURALA CONSTITUCION LaD IGTADURA ESHIDIO SOBRE IA ORGANIZACION POLITICA DE MEXICO EMILIO Es necesario que la filosofía políti renovarse la lucha eon motivo de la invasión francés44 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA que se apoyaba en el partido conservador; entonces la idea liberal se fundió con la idea de la patria, que es mu- cho mlás accesible al pueblo. La representación material de la sumisión de la patria, hecha en la persona de un monarca extranjero, de nombre exótico y de fisonomía extraña, traía á las capas inferiores del pueblo la con- cepción clara de la traición unida al partido conservador y la de la independencia nacional hermanada con el par- tido avanzado. La lucha reformista no concluyó sino con el triunfo de la República en 1867. En realidad había durado nuevo años. Juárez fué durante todo ese período el Presidente emanado de la Constitución, y la Constitución había sido la causa de la lucha y la bandera del partido liberal. Cuando Juárez volvió á la capital de la República, ven- cido sin condiciones el partido conservador, derribado el imperio y aniquilada para siempre la idea monarquista, la Constitución era un ídolo porque era un emblema; traía la pureza de lo inviolado, la santidad que le daban todos los martirios, la virtud de los sacrificios que la habían consagrado, y sobre todo la majestad y la fiereza de la victoria. La Constitución estaba salvada y no correría la suerte de las anteriores. Su prestigio era inmenso; pero no se había aplicado todavía. Se la amaba como símbolo; pero como ley era desconocida de todos.CAPITULO III Formación y trabajos del Constituyente La dictadura de Santa Anna, que exasperó y lastimó tanto á todos los hombres que tenían que ver en la cosa Pública, excepción hecha de los conservadores que le ser- vían, produjo el buen efecto de hacer avanzar ¿i los mode- rados en sus ideas de libertad y de emancipación de con- ciencia; el período revolucionario fué también favorable á ese progreso. La revolución no prometía la reforma so- cial que los liberales avanzados pretendían; lejos de eso, el Plan de Ayutla sólo tenía en su programa el estable- cimiento de instituciones republicanas, de que el partido conservador no se había atrevido aún á renegar en el suyo; Ja reforma de Acapuleo cambió de expresión de- clarando que las instituciones liberales eran las únicas que convenían al país, y al señalar las aspiraciones mo- narquistas del partido que sostenía al dictador, se con- formó con lanzarle este cargo y con designarlo por su situación política; pero se abstuvo de llamarlo por su nombre. Los autores del movimiento parecían querer ex- cusar todo ataque directo y franco al partido conser- vador, que era el partido del clero, no tanto porque ere-46 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA yeran posible atraerse á los conservadores separados de Santa Anna, cuanto por temor de enajenarse voluntades, si el credo liberal se ponía en pugna con el credo de la Iglesia. Esto era precisamente lo que caracterizaba el tempe- ramento moderado. Toda acción estaba subordinada á la prudencia. La revolución, valiente y arrojada para em- bestir á un gobierno fuerte por las armas, resultaba tími- da para atacar al partido que lo sostenía. Los mismos li- berales avanzados parecían desconfiar del sentimiento de las mayorías en la Nación y temerosos de perder presti- gio y retraer parciales si descubrían su intento, expo- niendo toda la extensión de sus principios; pero la fuer- za de la reacción contra un despotismo odioso que se apo- yó siempre en el partido conservador, favoreció la ten- dencia hacia las ideas progresistas; los liberales puros se pusieron al servicio del movimiento revolucionario con- quistando las simpatías populares, y como sucede siem- pre, las victorias de los rebeldes enardecieron el entu- siasmo y exaltaron de día en día la audacia de sus princi- pios en odio á los profesados por el bando enemigo. De aquí que, cuando la revolución triunfó, los mode- rados, aunque sin dejar de serlo, hubiesen adelantado algo en el sentido liberal con respecto á las ideas que los dominaban en 1847. Sin embargo, no debieron de ver con buenos ojos que al ser nombrado Presidente interino el General Alvarez, eligiese éste por ministros á hombres como Oeampo y Juárez, que aseguraban un gobierno de radicales reformas; se los culpó entonces de no ser extra- ños á las dificultades levantadas al jefe de la revolución, ni aun al movimiento subversivo que se inició en Guana- juato para obligar á aquél á abandonar la Presidencia, y seguramente recibieron con satisfacción el nombra- miento que Alvarez hizo en favor de Comonfort comoTRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 47 Presidente sustituto, pues no eran desconocidas las ten- dencias conciliadoras de éste. Para cumplir la promesa de Ayutla, Alvarez había expedido la convocatoria para elecciones del nuevo Con- greso Constituyente que debía reunirse en el pueblo de Dolores en que se proclamó la independencia; simplicidad patriótica tan propia de la exaltación y de la puerilidad de los iniciadores de un régimen de libertades. Comon- fort, que tenía que habérselas con las dificultades prácti- cas de la nueva organización, dejó después á un lado los sentimentalismos históricos y decretó que el Congreso se reuniría en la capital. El sistema electoral establecido por la convocatoria era nada menos que el mismo de la Constitución centra- lista de 43, hecha exprofesamente para dar á Santa Anna el mayor poder que fuera posible. Los ciudadanos harían en las asambleas primarias la designación de electores primarios; reunidos éstos en las cabeceras de partido, nombrarían electores secundarios, y al fin éstos, consti- tuyendo un colegio electoral en la capital de su Estado, debían elegir á todos los diputados que al Estado corres- pondiesen según su censo. Tal sistema, ideado para el po- der absoluto, y perfectamente adaptado á su objeto, fué el escogido para iniciar la época de las libertades públi- cas, y ya se comprende que si en cualquier país culto hu- biera imposibilitado la manifestación de la voluntad del pueblo, en México imponía á los gobiernos locales aún la necesidad de suplantarla. No debe de haber tenido gran parte en la designación de candidatos el gobierno central, tanto porque á raíz de cada revolución los gobernadores han obrado con poca sumisión al centro, como porque él, Comonfort, recién lle- gado al poder, no inspiraba ni gran adhesión ni much» respeto. Fueron los gobiernos locales los que designaron48 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA á los nuevos legisladores, aunque haya sido con la liber- tad restringida por los compromisos emanados de la re- volución y las conveniencias de la política de partido. Si pudiera caber duda de que los colegios electorales no obraron por propia inspiración, bastaría recorrer la lista de los diputados constituyentes para desecharla. En- tre los efectos antidemocráticos del sistema establecido por la convocatoria, estaba el de que un sólo colegio elec- toral nombraba todos los representantes de un Estado, lo que excluía la más remota posibilidad de la represen- tación de las minorías en una entidad federal. Organiza- da una mayoría de electores, ella triunfaría necesaria- mente en toda la elección, lo que debía dar una diputa- ción uniforme para cada Estado; pues bien, esto no resul- tó así: el mismo colegio elige á Gómez Farías, Arriaga, Oeampo y Prieto del grupo liberal más avanzado, y á Arizcorreta y Romero Díaz que son moderados de la ex- trema conservadora; el colegio que nombra al exaltado Gamboa, nombra taiübién á Escudero y Echánove; otro elige juntamente á Castañeda y á Zarco, y en general puede decirse que no hay Estado que no lleve en su dipu- tación hombres de principios disímiles y aún antagónicos. No se explica esta inconsecuencia por transacciones de colegio electoral, porque las mayorías que triunfan no transigen nunca con las minorías impotentes; esto lo que significa es que la política de conciliación entre las frac- ciones liberales era una tendencia general en el país y que los gobernadores la seguían al designar diputados al Congreso. Aun los más avanzados cedían á la necesidad del momento y renunciaban al triunfo definitivo de la refor- ma ó preferían ponerla en peligro, antes que romper re- sueltamente con el numeroso partido moderado. Descon- fiaron del sentimento progresista de la Nación y temie- ron no contar con los pueblos para llevar ndelanle la re-TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 49 volución comenzada, ó retrocedieron ante la perspectiva de una lucha que había de ensangrentar al país, cuando la facción conservadora no perdía aún la esperanza de recobrar el poder á viva fuerza. El hecho es que en casi todas las diputaciones se confundían las opiniones extre- mas, que las listas fueron obra de los gobernadores y sus amigos, y que del espíritu conciliador no escapó el mismo Juárez, que puso entre los diputados oaxaqueños á don Pedro Escudero y Echánove, cuyo moderatismo estaba sobre un fondo conservador y que era desconocido en Oaxaca. El Congreso Constituyente inauguró sus labores el 18 de Febrero de 1856, día fijado por la convocatoria, re- uniéndose apenas los representantes necesarios para el quorum. No obstante ser aquella asamblea ei producto de una revolución y el cumplimiento de su principal com- promiso, parecía que en el conjunto de los elegidos la ti- bieza y la desconfianza habían tomado el lugar que las circunstancias prometían al entusiasmo y á la audacia. De ciento cincuenta y cinco diputados electos, sólo hubo en las primeras sesiones unos ochenta; muchos fueron los que no se presentaron jamás ni se movieron de su pro- vincia, algunos estaban ó se declararon enfermos y aún hubo renuncias en forma del honroso cargo. Es probable que en la sesión en que se votó el artículo sobre libertad religiosa, hayan estado todos los diputados que asistieron al Congreso con poquísimas excepciones (así lo hace enten- der Zarco) y en aquella sesión memorable no hubo más que ciento diez representantes. No es despreciable este dato para juzgar del estado de espíritu de los hombres que jugaban en la política de la época: un veinte por ciento de los elegidos no se pre- sentó en el Congreso llamado á organizar á la Nación; es decir, llamado á !a obra patriótica por excelencia, á raíz50 LA CONSTITUCION Y L\ DICTADURA de acontecimientos y después de una dictadura execrables, que habían hecho de relieve la necesidad de un remedí» á los males que los pueblos habían sufrido durante tan- tos años. Quizá pueda explicarse aquella abstención pol- la falta de fe y por el desaliento; pero la falta de fe suele no ser sino una forma de la falta de patriotismo. Al comenzar el Congreso sus sesiones, se comprende que las diferencias de opinión, aunque se presintieran, no alimentaban celos ni inspiraban temores. La elección de Arriaga como presidente fué unánime en el primer escru- tinio, y su nomlbre fué vitoreado al concluir la sesión de apertura. El título común de liberales daba á todos los representantes un motivo de unión, que no tuvo en los primeros días causa que la rompiera, y el presidente pro- gresista pudo predominar en la asamblea, como él mismo lo dijo más tarde, en la.grave sesión del 4 de Septiembre. El designó á los miembros que debían formar la comisión de Constitución, y era tal el sentimiento conciliador de todos, que el mismo Arriaga, cediendo á él, incluyó en la lista de siete, cuatro que en Septiembre no estaban dis- puestos á sostener el proyecto contra los partidarios del establecimiento de la Constitución de 1824. Tenía, pues, una mayoría de moderados, y así lo debió de entender, cuando al día siguiente hizo agregar dos miembros más y eligió entonces á dos progresistas avanzados: Oeampe y Castillo Velaseo. En cuanto á los suplentes, fueron tam- bién designados con tendencias de compensación recípro- ca : Mata, que tocó siempre los principios mñn liberales, j Cortés Esparza, que en varias ocasiones retrocedió hasta las filas moderadas más llenas de prudencia. El espíritu de fraternidad y de concordia prevalece con tendencia á la exageración entre los hombres de una revolución que derroca un gobierno despótico; Arriag» pudo predominar con el grupo progresista en el Cons-TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 51 tituyente; pero prefirió los medios conciliadores, y isn roz de ir á la reforma, arrastrando á los moderados, cedió para obtener, abrió las puertas á todas las opiniones para no romper con ellas. Esto sirvió para alentarlas; los tí- midos, no obligados á marchar por una vía forzesa, se sin- tieron en libertad para tomar la que cuadraba mejor con su debilidad, y de secuaces que pudieron ser se convirtie- ron en votos para formar en las ocasiones más difíciles la mayoría que malogró las reformas y puso en peligro la obra del Congreso. Como la obra de 57 fué después la bandera de una re- volución reformista y se integró en el sentido del progre- so por las leyes de Juárez, tomó en la conciencia pública las proporciones de una obra eminentemente liberal. De aquí fué muy fácil pasar á la inferencia de que la obra se debió á una asamblea de liberales, y la inconsciencia popular llegó por último á tener por dogma indiscutible, que cada uno de los diputados al Congreso Constituyen- te fué un liberal acabado y un patriota insigne. La re- petición de estas afirmaciones sin verdad ni justicia, de que se encargaron después los oradores de cada 5 de Fe- brero en cada lugar de la República, hizo de ellas un principio fundamental del patriotismo y de la vanidad de todo ciudadano que de tal se precie, al punto de que hu- bo de pasar con sus respetos á la prensa más culta y aun á la tribuna del Parlamento, en donde no es raro que se in- voquen en nombre de la fe patriótica cuando hay que ex- cusarse de razonar ó cuando se necesita exaltar y atraer el entusiasmo de las galerías. No pensaron así los hombres más prominentes y ver- daderos patriotas del Congreso; ya veremos cómo juzga- ban á un grupo de sus colegas los diputados como Arria- ga. Zarco, Mata y otros, echándoles en cara su conducta ¡ pero comencemos por seguir á la asamblea en sus laborts.5,2 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA A los diez días de inauguradas, se consagró toda una sesión (la del primero de Marzo) á discutir una propo- sición de don Melchor Ocampo que proveía como reme- dio contra los faltistas la publicación de los nombres de los ausentes. Después de una larga discusión, la propo- sición fué aprobada, y sin embargo, faltó el quorum para los que, á la hora de cita, estuviesen presentes, y los de ocho sesiones en el mismo mes, además de haberse éstas suspendido durante la Semana Santa. En Abril, Arriaga, informando sobre los trabajos de la Comisión de Cons- titución decía: "Todo estímulo que no sea el patriotismo y el cumplimiento del deber ha de ser ineficaz como lo lia demostrado la experiencia con la lista de doce y la pu- blicación de los nombres de los faltistas," á pesar de lo cual solía no haber sesión por falta de número. (*) El hecho se repitió con triste frecuencia durante el año de duración del Congreso, y varias veces se presen- '.arou proposiciones en que se buscaba un remedio efi- caz á aquella falta que no podía tener más correctivo que á patriotismo de cada diputado, según la frase de Ama- ga. También se propusieron medios casi igualmente inefi- caces para hacer llegar á la capital á los elegidos que se negaban á abandonar sus, provincias, y sin adelantar cosa en el número de concurrentes, veían los asiduos en el trabajo cómo se acercaba la fecha señalada para la clausura del Congreso y cómo la falta de interés patrió- tico de muchos de sus miembros podía dejar incompleta la obra en que se fundaba la salvación de la República. El 28 de Enero, cuando sólo faltaban algunos días pa- ra que concluyese el año que la ley daba al Congreso pa- ra ejercer sus poderes, treinta diputados pidieron que la asamblea se declarara en sesión permanente. Quedaban (*) Zarco. Historia del Congreso Constituyente.TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 53 todavía varios artículos por discutir de los que la Co- misión había retirado durante los debates para presen- tarlos de nuevo; había que ver la minuta de la Comisión de estilo; no había tiempo bastante para concluir la obra, sino trabajando mal y de prisa; cincuenta y seis diputa- dos que veían el peligro suscitaban un compromiso de honor para permanecer reunidos hasta terminar la Cons- titución; pero se necesitaban setenta y nueve para el quorum. Hubo en la discusión frases duras: "Los nego- cios públicos, decía Mata, se ven con abandono; falta por desgracia la conciencia del deber.... No se exige á los diputados un gran sacrificio ¡ permanecer en el salón diez ó doce horas, y esto no es nada cuando hay quienes pier- dan el tiempo en los teatros y en otras diversiones. Na- die puede negar que la situación es grave y que se cons- pira abiertamente por dejar al país sjn Constitución y por suscitar desconfianzas en el partido liberal." (*) La proposición fué adoptada; pero á las seis de esa ¡uism>a tarde la sesión hubo de suspenderse porque varios diputados se habían retirado y faltaba número. La sesión debió continuar á las siete; sin embargo, á las nueve y media no era posible reanudarla ]¿orque faltaban repre- sentantes ; entre los ausentes se contaban algunos de los treinta que pidieron la sesión permanente. Mata pide que la sesión no se disuelva y que una comisión vaya á los teatros á buscar diputados, porque "cuando falta la con- ciencia del deber, cuando se trata de hombres sin honor, es preciso recurrir á medidas extremas." La comisión vuelve después de una hora é informa que en un teatro encontró siete diputados, de los cuales sólo dos han ofre- cido asistir á la sesión. Pero la reunión se disuelve á las (*) Zarco. -O?. CU..r,4 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA •nce y inedia de la noche, convencida de que es inútil es- perar más. Al día siguiente la sesión citada para las diez de la mañana, no comienza sino á la una y media de la tarde; pero hay que suspenderla un momento después porque se lian ausentado diez miembros; se continúa más tarde con setenta y nueve asistentes; es decir, con el número es- trictamente necesario. La sesión debe continuar á las sie- te de la noche: á las nueve y media sólo hay setenta y ocho diputados; falta uno para que pueda haber sesión, y la reunión delibera. "El señor Zarco exeita á la mesa á que ejerza sus fa- cultades para hacer efectivo el acuerdo del Congreso. Lo que está pasando es ridículo y vergonzoso: se dice que las circunstancias son muy apremiantes y los represen- tantes del pueblo emplean el tiempo en contarse unos á otros, y cuando hay quorum, hay quienes desaparecen co- mo si estuvieran jugando á escondidillas y entre éstos hay algunos de los que pidieron la sesión permanente. Si no se quiere engañar al pueblo, si • ■ reprueba tanta falta de vergüenza......" (*) A indicación de! Presidente, el misino Zarco presenta una proposición autorizando á la mesa para dictar las medidas que juzgue convenientes para cumplir el acuerdo sobre sesión permanente "como compeler á los ausentes ó declararlos indignos de la confianza pública." G-uzmán, que preside, declara que prefiere pasar por débil antes que herir á los descuidados en el cumplimiento de su de- ber, porque son precisamente los más susceptibles. Prieto teme que las medidas de rigor imposibiliten la reunión de la Cámara y aconseja una conducta prudente para no aumentar el ridículo de la situación. Moreno dice que (*) Zarco.—Historia del Congreso Constituyente, temo II. -í^. 840TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 55 "cuando faltan virtudes en los hijos de una República, es preciso perder toda esperanza de salvación." Mata tie- ne las frases más duras para sus colegas: "Si en todo esto hay infamia, vergüenza y humillación, no es para el sistema representativo, no es para la mayoría de lo», diputados, sino para los pocos que faltan á su deber, pa- ra los que se fingen enfermos para ir al teatro. Cuan- do falta el honor, cuando falta la vergüenza, no hay que andar con miramientos: se debe al país la verdad, y es preciso apellidar traidores á los que quieren dejar al país- sin Constitución." Aguado, dice que "no hay que esqui- var las medidas de rigor ni que pensar en el honor de hombres que no lo conocen." Zarco confirma estas pala- bras así: "De buena gana quisiera abrigar la esperanza de que se pueda recurrir al honor y al patriotismo de los. faltistas; pero hace un año que se les busca honor y pa- triotismo y no se les encuentra." Para Villalobos, "los que faltau ultrajan al país, insultan á la soberanía na- cional y son indignos de todo miramiento." Al fin, se aprueba de la proposición la parte que auto- riza á la mesa para compeler á los ausentes; pero se re- prueba la que los declara indignos de la confianza públi- ca. A las doce de la noche se disuelve la reunión y se- cita para las diez de la mañana siguiente. Y al día si- guiente, á la una, faltaban tres diputados para completar el número.... Nos referimos de un modo especial á la sesión perma- nente, por la gravedad de la situación y para copiar las frases que entonces se prodigaron al calificar la conduc- ta de los faltistas; mas no fué esta una ocasión excepcio- nal : repetidas veces se trató en la Cámara de hacer con- currir con regularidad á los diputados, y ya se ve que concluían las sesiones sin obtenerlo. No es admisible la suposición de algunos de los ora-56 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA dores de que la falta de asistencia fuese un sistema de obstrucción intencionado, puesto que entre los faltistas figuraban algunos de los que subscribían la proposición que dió origen á le sesión permanente. Tampoco se dió gran crédito á la insinuación maliciosa de que el Gobier- no se proponía frustrar la obra del Constituyente, por- que la desaprobaba, ordenando á los diputados que des empeñaban empleos que no asistieran á las sesiones; el mismo Zarco reconoció que había entre ellos algunos que concurrían con puntualidad, cuando acababa de liquidar el patriotismo del Congreso en esta dura expresión: " lo que pasa demuestra que el pueblo no acertó á encontrar setenta y nueve personas que tuvieran la conciencia del deber." Y en verdad que esta frase sólo tuvo de injus- ta el no tomar en cuenta á los diputados que estaban au- sentes de la capital por causa de un servicio público de importancia. Algunos de los que más crudamente calificaron á los faltistas, para salvar al Congreso hacían sus ataques á los pocos que ocasionaban el atraso de las labores. La verdad es que eran por lo menos setenta y nueve de los elegidos los que faltaban cuando no había número; y aun ciñendo la cuenta á los que estaban en la capital, no de- bían llamarse pocos, si fueron ciento diez para la sesión que reprobó el artículo sobre libertad religiosa y ciento cinco en la que consintió en tomar en consideración el restablecimiento de la Carta de 1824. Para combatir los principios progresistas siempre había quorum. Si la escasa asistencia hubiera sido obra de un mane- jo obstruccionista por parte de Comonfort ó de una agru- pación política concertada, nada habría impedido la rea- lización del propósito. ¿A qué pues atribuirla 1 A sim- ple apatía, á ausencia de un ideal intenso, que es el ver- dadero estímulo de las asambleas, y para convenir en laTRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 57 falta de ese ideal, precisa admitir la razón de las invecti- vas que hemos copiado, y aún, subiendo muy poco el nú- mero de setenta y nueve, aceptar la frase de Zarco que abarcó en conjunto al Congreso elegido en 56. Así trabajó la memorable asamblea. Vamos á aban- donarla momentáneamente, para mostrar cómo trabajó su órgano principal: la comisión encargada del proyec- to de ley fundamental. Ya apuntamos ©1 desacierto de Arriaga al designar á los diputados que habían de constituir la comisión, des- acierto que confesó el gran patriota en la angustiosa se- sión en que vió rodar toda su obra, derribada por la te- nacidad y estrechez de miras de los enemigos y la incon- cebible debilidad de algunos de sus correligionarios. La comisión primitiva se componía de siete: Arriaga, Olve- ra, Guzmán, Yáñez, Romero Díaz, Escudero y Bchánove y Cardoso. En Septiembre, los cuatro últimos eran con- siderados por Arriaga como adversarios del proyecto ó como indiferentes; Cardoso no concurrió nunca á las de- liberaciones ni firmó jamás el proyecto; Escudero lo subscribió con reservas y lo combatió muchas veces; Ro- mero Díaz votó por el restablecimiento de la Constitu- ción de 24, después de firmar el proyecto aunque tardo y de mala gana. En cuanto á Yáñez, abandonó á sus compañeros, y si alguna vez tomó la palabra para defen- der un artículo, fué sobre materia sin importancia. Corrigiendo su error, Arriaga hizo agregar dos miem- bros más, y tuvo cuidado de elegirlos bien: Ocampo y Castillo Velasco Los suplentes fueron ^Iata y Cortés Esparza; sus funciones fueron iguales á las de los de- más miembros, y en el primero de los dos tuvo Arriaga su más constante auxiliar, y el proyecto su más elocuen- te y apasionado defensor. La Comisión invitó con encarecimiento á los diputa- 458 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA dos todos á que asistieran á sus deliberaciones, y en efec- to muchos concurrieron á ellas. Gamboa, según su pro- pia declaración, no faltaba nunca ,y es de creer que no fué el único en tan inconveniente puntualidad. Por pro- posición de Arriaga, el Congreso acordó manifestar al Ejecutivo que juzgaba indispensable la asistencia á los trabajos de la Comisión, por lo menos uno de los Secreta- rios del despacho. Ya puede juzgarse de cómo sería el trabajo de invención, de discusión y de adopción de un proyecto, en el conjunto abigarrado de once miembros especiales de la Cámara, uno ó más miembros del Gabi- nete desconcertado con la Asamblea, y de varias dipula- dos que podían renovarse cada día para llevar todo géne- ro de ideas, de temperamentos y de preocupaciones. Si algo requiere indispensablemente unidad de pen- samiento y de carácter personal es la obra jurídica; una asamblea puede modificar el detalle, desechar ó introdu- cir una modalidad; pero sobre el conjunto, que obedece á la idea madre que le da la unidad y armonía, no pue- de tener más que un voto de general aprobación ó de re- probación absoluta. Esto por lo que atañe á la obra; por lo que mira á la tarea, su dificultad está en razón direc- ta del número de personas que á ella se ponen. Ramos Arizpe pidió tres días para hacer el Acta Constitutiva d-^ Í824; Randolph necesitó cuatro para la creación de una forma de gobierno en el Plan de Virginia, base inmortal de la Constitución americana; treinta y dos días ocupó Fu comisión de cinco miembros para redactar la misma Constitución. Cuatro meses hubo menester la Comisión de 56 para presentar d proyecto de la nuestra. lié aijuí en breves palabras la labor de la Convención americana. Comenzó sus trabajos el 25 de Mayo de 1787, á puerta cerrada, sin duda porque no creyó como nosotras que la concurrencia de las galerías sea el pue-TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 59 blo. El 29 Randolph presentó en quince resoluciones las bases de la organización nacional, estableciendo en ellas con admirable sabiduría los grandes lineamientos del sis- tema federativo, la división clara de poderes, el derecho electoral, la representación y carácter de los Estados y el procedimiento de las reformas constitucioEales. Fronte á este llamado Plan de Virginia, se presentó el Plan de Jersey por Patterson, que proponía sólo modificaciones á la Confederación existente; Pinckney propuso bases d-: gobierno federal. El 19 de Junio, la Convención aceptó al debate el Plan de Virginia, y después de discutirlo has- ta el -4 de Julio, lo pasó á una comisión de cinco miem- bros que debía redactar el proyecto de ley suprema. Es- te llegó á la Cámara el 6 de Agosto, los diputados lo dis- cutieron hasta el 8 de Septiembre, resolviendo cuestiones gravísimas, pasó á una comisión de estilo, que despachó su tarea concienzudamente en tres días, y la Constitución fué firmada el 17 del mismo mes. En total la Conven- ción no gastó cuatro meses para su obra; algo menos de lo que la Comisión mexicana empleó en formar un pro- yecto. No podía ser de otro modo, dada la organización de los trabajos y las personas que en ellos intervenían. "Los trabajos seguían á mediados de Abril lenta y dificultosa- mente, ya por su propia naturaleza, ya porque en esos días algunos miembros de la Comisión habían estado en- fermos y otros ocupados en asuntos urgentes del servi- cio." "La Comisión se había consagrado á sus tareas con actividad y celo, llevando actas de sus reuniones, re- dactando cuantos discursos se pronunciaban (no había taquígrafos), y tomando apuntes de todo lo que podía después ilustrar al Congreso." "Muchas veces después del trabajo de muchas horas para redactar un artículo cuando se creía haber acertado, ocurrían nuevas obser-í>0 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA vaciones que hacían comenzar de nuevo porque se descu- bría algún error." (Arriaga.) (*) De cierto que no hubo exageración ninguna en estas palabras; porque nada hay más ocasionado á tropiezos que la concepción colectiva de un pensamiento ni más di- fícil que reducirlo á palabras entre veinte personas; y la dificultad toca en lo imposible si hay entre los veinte un Mata junto á un Romero Díaz, un Gamboa reformista sin miedo ni transacciones y un Escudero y Echánove que ha de ser más tarde ministro del Emperador. El es- píritu de concordia que llamó al seno de la Comisión á hombres de credos contrarios, lleva á la discordia más llena de obstáculos y á la incoherencia de los preceptos producto de las concesiones mutuas. A fines de Abril, "Los puutos principales están ya convenidos. Ha habi- do grandes dificultades al tratarse de los artículos rela- tivos á materias religiosas; á la organización política del distrito y al deslinde de la facultad legislativa." (Arria- ga.) El dictamen dice en la parte expositiva: "Después de repetidas y prolongadas discusiones, nunca llegamos á quedar del todo satisfechos del plan adoptado para formular los principios constitucionales, y mucho menos cuando una fracción respetable de la comisión se nos separó desde el principio de nuestros trabajos y no ha tenido á bien asistir sino á muy pocas de nuestras labo- riosas y dilatadas conferencias." Y sigue diciendo que los miembros de la Comisión se vieron obligados á traba- jar con premura, para satisfacer la ansiedad pública y li- bertar al país de la zozobra en que la dilación lo ponía, temeroso de caer otra vez en el desorden ó bajo el des- potismo si no venía la nueva organización á conjurar los peligros. (*) Zarco. Od. cit. TRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 6! Y estos peligros eran ciertos y bien los patentizaban las insurrecciones de cuartel que tuvo Comonfort la for- tuna de vencer varias veces. Cierto era que había ansiedad, y que en la nueva Constitución se fundaban las esperanzas de paz y de orden que no se confiaban á un gobierno provisional y transitorio sin más origen legal que un plan revolucionario. Y en medio de esta situa- ción apremiante, la Comisión llamaba premura á la acti- vidad que forjara un proyecto en cuatro meses. Olvera desde muy temprano había declarado que la obra de la Constitución bien debía consumir dos años, y presentó proposición formal para que las sesiones se prorrogasen por seis meses; y á pesar de los cuatro gastados en el proyecto, Guzmán confesó, al ver objetado el artículo 3o., que los primeros artículos del proyecto no habían sido detalladamente discutidos por la Comisión, y que se ha- bían presentado como estaban por no retardar la presen- tación del dictamen; añadió que le era penoso tener que defender aquellos artículos. A esta declaración singular aludía Zarco cuando en la discusión del artículo 5o. decía: "Después de las re- velaciones que nos ha hecho la Comisión, todo esto no me sorprende. Los artículos que estamos examinando han sido escritos con precipitación, no han sido discutidos, ni perfeccionados, y á pesar de las firmas, en realidad no tenemos dictamen de comisión, sino opiniones de un so- lo diputado." Guzmán reincidió en la infidelidad, con- ferenció con algunos miembros de la comisión y añadió que ésta deseaba retirar todo el título de los Derechos del Hombre ¡ opúsose Arriaga, y reunidos en conferencia los ocho miembros presentes, resultó que cuatro estaban por retirar todo aquel título, que á pesar de tenerse por el más trascendental del proyecto, se había hecho de pri- sa y sin cuidado. Las frases de Zarco se confirmaban po-62 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA co después por el presidente de la comisión, que decía es- peraba que el artículo 13 "encontrara apoyo de parte de algunos diputados, siquiera de los que eran miembros de la comisión; pero fallida esta esperanza....." Arriaga reportaba las consecuencias de su mala elec- ción; no sólo le faltó la voz de algunos de sus compañe ros, sino hasta sus votos, que no tuvieron empacho en dar en ocasiones contra lo que ellos mismos propusieran bajo su firma. Yáííez y Cortés Esparza, votaron contra el ar- tículo 15 (libertad religiosa), siendo que habían suscrito sin reservas el proyecto; Eomero Díaz en medio de la ri- sa de los representantes, votó contra el proyecto entero en la sesión de 4 de Septiembre. Los moderados de la co- misión, según las palabras de Arriaga, "vieron con indi- ferencia la Constitución del país. Algunos señores ape ñas concurrieron; hubo uno que no asistió á una sola discusión; uno asistió una sola vez." En la sesión del 13 de Agosto, Prieto propuso el nom- bramiento de suplentes para integrar la Comisión. Para apoyarla manifestó que "el señor Cardoso ni siquiera lia firmado el proyecto;" que "los señores Escudero y Ech;i- nove y Homero Díaz, lo suscriben, excepto en algunos puntos que no explican y ni una sola vez han hablado eu nombre de la comisión; que el señor Yáñez no asiste á las sesiones; que el señor Guzmán falta hace algunos días y que, por tanto, el hecho es que no hay comisión." Arria- ga, en el desaliento que le producían la negligencia de al- gunos de sus compañeros, la apatía de los que imposibi- litaban las sesiones con sus faltas de asistencia, y la re- pugnancia do la mayoría por los principios avanzados, lle- gó á ser injusto con sus mejores auxiliares. Mata estuvo siempre á su lado, prestándole -el concurso de su palabra elocuente, de su actividad en la labor y de su energía sin flaquezas, y trabajó de tal modo, que más de una veaTRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 63 superó en eficacia y en vigor al mismo Arriaga. Castillo Velasco no desertó nunca y fué fiel en la defensa del pro- yecto; Guzmán trabajó con fe y patriotismo; Olvera co- laboró empeñosamente, salvo en los puntos que compren- día su voto particular; Ocampo puso al servicio de la Constitución su alta intelectualidad, cuando pudo asis- tir á las sesiones. Pero el desaliento del noble presidente se justifica porque estos mismos, si se exceptúa á Mata y Castillo Velasco, ya por ausencia, por flaqueza ó por in- conformidad de ideas, hubieron de abandonarle alguna vez en la lucha. Pero nada más singular en la obra de la Constitución, ni más demostrativo de que aquel congreso encontró la manera de hacer en un año una obra precipitada, que la corrección de estilo. Con mucha anticipación, desde el 10 de Noviembre, se nombró la comisión que debía encargar- se de esa tarea, y que se compuso de Ocampo, Guzmán y Ruiz. El 26 de Enero, Guzmán, único miembro presente, anunció que la minuta estaba formada; pero que falta- ban los artículos pendientes aún de discusión, y aunque se propuso por Cortés Esparza que se imprimiese para distribuir ejemplares entre los representantes, el Con- greso reprobó la proposición, porque la obra no estaba concluida. Cinco días después, Guzmán presentó la minu- ta completa, Cortés Esparza volvió á proponer su impre- sión "para que todos los diputados pudieran examinarla detenidamente antes de discutirla;" pero los diputados, que llevaban cuatro días de sesión permanente, querían concluir á todo trance y desecharon la juiciosa proposi- ción. Siguió un ligero debate y la minuta fué aprobada en aquella sesión final, que logró reunir ochenta y un diputados (sólo dos más de los indispensables), y que las galerías coronaron vitoreando á la Constitución y al Con- greso.64 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA En todo el año no habían dado los representantes un voto tan trascendental con menos ceremonias; faltaban en la minuta y faltan por tanto, en nuestra ley fundamen- tal, una adición, una fracción de un artículo y dos artícu- los enteros, discutidos, disputados y aprobarlos por id Congreso. En la sesión del 20 de Enero de 57 se aprobó una adi- ción al art. 18 (3o. de la Constitución), propuesta por ei diputado Buenrostro, según la cual se establecían jura- dos populares para impedir que en la enseñanza se ofen- diese á la moral. Fué aprobada y no se conservó en la minuta. Decía el artículo 99: "Corresponde á los Tribunales de la Federación conocer:.... 7a. de las (controversias) que versen entre ciudadanos de un mismo Estado por concesiones de diversos Estados." Aprobada por 49 votos contra 30 en la sesión del 27 de Octubre. Esta fracción fué suprimida en la minuta. Largamente discutido el artículo 102 del proyecto que determinó los casos y la forma del jmicio de amparo, fué retirado por la Comisión, que lo presentó de nuevo eu tres artículos con los números 100, 101 y 102; este último fué otra vez motivo de controversia animada, y con una ligera modificación fué aprobado por 65 votos contra 27 en estos términos: "En todos los casos de que hablan los dos artículos anteriores, se procederá con la garantía de un jurado competente compuesto de vecinos del distri- to en que se promoviere el juicio. Este jurado se formará y calificará el hecho de la manera que disponga la ley orgánica." No hay que lamentar la desaparición misterio ta de este precepto: el Constituyente reparó en la minuta con un voto ciego, un error que habría echado á perder su acierto más grande: el juicio de amparo. El artículo 120 era así: "Los Estados para formarTRABAJOS DEL CONSTITUYENTE 65 su hacienda particular sólo podrán establecer contribu- ciones directas. La Federación sólo podrá establecer ira- puestos indirectos, y formará parte del tesoro federal el producto de la enajenación de terrenos baldíos." Apro- bado por 55 votos contra 24, después de consumir una sesión entera en el debate. La vieja cuestión de clasifica- ción de rentas federales y locales quedó en pie por la omi- sión de este artículo, lo mismo que el embrollo de los te- rrenos baldíos. El precepto sería bueno ó malo; lo que no tiene duda es que era de grande importancia. Quizá el balance de estas omisiones resulte favora- ble para nuestra ley suprema; en tal caso hay que reco- nocer que la casualidad tiene grandes aciertos para en- mendar los desaciertos de los hombres; pero las venta- jas obtenidas no valen atenuantes en el juicio de respon- sabilidad del Congreso Constituyente. (*) (*) Enil879, el periódico "La Libertad" hizo cargos á Guzmán por algunas de estas omisiones, que él contestó en "La Verdad Desnuda," rechazándolos con sobra de razones. Nadie pudo suponer ni negligencia ni malicia en el ilustre constituyente, que se distinguió siempre por la rectitud de su carácter Refiere en su respuesta el procedimiento escru- puloso que emp'eó. ayudado por Gamboa, para formar la minuta, y de- muestra que las omisiones se habían cometido en el inventario hecho por la secretaría, de que se sirvieron para su trabajo. Entre sus datos hay este muy curioso: el artículo 102 fué suprimido por acuerdo de cuatro de los secretarios, que consultaron la opinión de la Comisión y de otros miembros de la Cámara, por ser en su concepto contrario á las preven- ciones del 101. Guzmán, que notó la omisión, inquirió la causa y obtuvo esa explicación que creyó suficiente.68 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA No hubieran podido imaginar Arriaga y Mata en aque- llos días que el Congreso iba á ganarse en el sentimiento popular inconsciente el título de liberal por excelencia, ni la obra el renombre de modelo de instituciones libera- les avanzadas. Para ellos, la asamblea, por la fuerza re- sultante, era una asamblea más conservadora que mode- rada, y la obra, que en más de un punto importante aban- donaron á sus contradictores, quedaba sin los elementos capitales que la habrían hei-ho digna del partido verda- deramente liberal. Las frases del presidente de la comisión tenían de exa- geradas lo que llevaban del calor de la lucha y del des- aliento do la derrota en principios capitales; pero eran justificadas. No había rechazado el Congreso todas las ideas fundamentales del partido progresista; pero sí de- vuelto á la comisión muchos artículos de los que algunos muy importantes no habían de presentarse más á la deli- beración, ó habrían de volver empobrecidos hasta no va- ler nada. En definitiva, al concluirse la nueva ley funda- mental, las pérdidas de los progresistas no fueron muchas en número; pero sí graves por su trascendencia. Y hay que tener en cuenta que si no llegaron á ser muy numero- sas sus derrotas en Jo que propusieron en el proyecto, fué porque ya lo habían sido en las concesiones hechas á sus opositores al redactarlo. Así tenían que proceder en una asamblea en que el es- píritu moderado predominaba visiblemente, so pena de perderlo todo si se llegaba á un rompimiento definitivo; y todo se habría perdido si la exigencia liberal hubiera obligado al partido opuesto á unirse .y organizarse, pues ésta habría llegado al restablecimiento de la Constitución de 1824 ó á la disolución del Congreso, antes que consen- tir en una Constitución que consagrara los principios avanzados del partido liberal. Así fué cómo Arriaga y laDERROTAS DE LOS PROGRESISTAS 69 comisión que presidía, adoptaron, según la declaración de aquél, "muchos pensamientos moderados," frase que probablemente alude á la manera de formular algunos principios del programa liberal, limitando sn alcance y enflaqueciendo su vigor. Los progresistas hablaban con frecuencia en sus discursos de grandes reformas, cuando casi sólo se esbozaban en el proyecto, como la libertad religiosa, en el cual se limitaban á declarar que no se pro- hibiría el ejercicio de culto alguno, más sin atreverse á romper la liga del Estado y la Iglesia que era el pensa- miento de los reformistas. Negaban en el proyecto la co- acción civil á los votos religiosos (lo cual nada tenía de nuevo), en tanto que aspiraban en sus principios á abrir las puertas de los monasterios; suprimían el fuero eclesiástico, cuando su propósito era establecer la supre- macía completa del poder civil; se contentaban con ha- cer constitucional la desamortización de los bienes del clero, cuando lo que estaba en sus anhelos era la nacio- nalización. No censuramos estas concesiones que eran condición indispensable para evitar el fracaso; las apuntamos pre- cisamente para salvar el error de los que consideran el proyecto de constitución como eminentemente liberal, y para justificar á los progresistas avanzados del cargo que les resulta á los ojos de los que den al proyecto su ver- dadero valor como reformista. Por su parte los moderados no podían tampoco extre- mar la resistencia hasta imposibilitar las concesiones, por- que ellos también sabían las consecuencias fatales con que el fracaso del Congreso gravaría su responsabilidad ante la Nación, por el hecho de inutilizar los efectos de la revolución de Ayutla y prolongar indefinidamente la dic- tadura de Comonfort. Su mayoría en la asamblea les ase- guraba el triunfo y ya vamos á ver cómo tuvieron miedo70 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA de alcanzarlo en el restablecimiento de la Constitución de 1824. Sin embargo, á pesar del descontento con que se presentaron las reformas liberales, á pesar de que los moderados se veían en el caso de no exigir demasiado y de que tenían empeño en merecer también el nombre de liberales, rechazaron, como decía Arriaga, principios ca- pitales del partido progresista. El principal fué el de la libertad de cultos que esta- blecía el proyecto en su artículo 15. "No se expedirá, de- cía, en la República, ninguna ley ni orden de autoridad que prohiba ó impida el ejercicio de ningún culto religio- so.'' Lo demás del precepto aseguraba á la religión cató- lica la protección especial de las leyes que el Congreso debería dar en su favor. De suerte que se limitaba á de- clarar la tolerancia, que ya de hecho había avanzado mu- cho, y que las costumbres acabarían por sancionar bien pronto con su sanción irrevocable. Pero en las sociedades es más fácil, en tratándose de conciencia, aceptar el he- cho, que declarar el principio, porque nada hay más pe- noso que sacrificar la hipocresía, y así fué cómo los más hostiles al artículo se conformaban con pasar en blanco la materia religiosa, callar en la Constitución el punto de tolerancia y dejar que los hechos la impusieran; pero no podían consentir el escándalo de reconocerla. Una mayo- ría de quince votos derrotó á la Comisión en un total de ciento diez diputados, después de una discusión en que, con raras excepciones de hombres que nc temieron mani- festar francamente sus ideas, los reformistas procura- ron aparecer católicos, y los moderados hicieron pro- testas de liberalismo. La conciencia social se encontraba en un nodo y todos los credos se estrechaban para poder pasar. • Cuando muy tarde volvió ei artículo al debate, lleg;> en estos términos: "Corresponde exclusivamente á los po-DERROTAS DE LOS PROGRESISTAS 71 deres federales ejercer en materia de culto religioso y de disciplina externa la intervención que designen las le- yes." Aprobado por ochenta y dos votos contra cuatro, hizo que Zarco dijera: "Tan breve debate, tan considera- ble mayoría, son la mejor prueba de que no se ha con- quistado ningún principio importante. Las relaciones en- tre la Iglesia y el Estado quedaron como antes; es deeir, subsisten la lucha y la controversia entre los dos pode- res." En efecto, el artículo, obra de Arriaga, contenía sólo la declaración del patronato del poder civil federal y hasta puede decirse que reconocía el derecho exclusivo de la iglesia católica para existir en México. Las garantías del acusado parecían otro escollo para los progresistas, esas garantías que lo son para la verdad y que en los pueblos cultos constituyen la base de la liber- tad y de la seguridad de cada persona. Los juristas em- pedernidos del bando moderado no po.dían aceptar la am- plitud de defensa que se procuraba en el proyecto ni los medios que se proponían para obtener la serenidad de los fallos El sumario misterioso y secreto, la confesión con cargos ía. solas, en que la habilidad sereDa del juez culto debía arrancar la declaración del delito al miserable pro- cesado lleno de temores y de ignorancias, eran condicio- nes sin las cuales no podían explicarse un juicio crimi- nal correcto ni una sentencia legalmente limpia. El juicio por jurados se desechó tras una discusión en que en va- no hicieron esfuerzos los miembros de la comisión, buenos conocedife» de esta institución democrática, contra los ataques &e los cue la repugnaban, que demostraron, so- bre todo, desconocerla. Entendemos que más por falta dé estudio y por apego á las instituciones viejas del Derecho, que por defensa de principios, la mayoría hizo todavía algo peor: rechazó el juicio acusatorio que establecía el artículo 27, y que72 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA puesrto en la Constitución, habría dado al país entero un avance de cincuenta años. Imposible para la mayoría prescindir del clásico juicio inquisitorio en que se deja- ba todo el mecanismo de la averiguación y toda la reali- zación de la justicia penal encomendados á la rectitud, clarividencia y severidad del juez, y á la precisión mate mática, sabiduría secular y precisión inequívoca de las le- yes del enjuiciamiento. Ya no era sólo la desconfianza en el jurado popular, que encontraban absurdo porque some- tía á la conciencia de los legos la resolución de cuestiones que ellos suponían técnicas; era la convicción de que la seguridad social quedaría destruida si se quitaba al juez el papel de inquisidor que lo había caracterizado como fi- gura repugnante y odiosa en los siglos anteriores. La ins- titución del Ministerio Público, que dejaba la acusación encomendaba á funcionarios nombrados por el (íobicr- no, y daba á la administración de justicia un auxiliar tan sometido como el juez á las preocupaciones profesionales, le pareció á la mayoría de diputados un grave peligro pa ra la sociedad, y como si en el artículo primero hubiera declarado que los derechos de la sociedad son la base de las instituciones, votaron contra el juicio acusatorio, que medio siglo después no ha llegado ;í implantarse en todo el país. Algo más todavía, para que se juzgue de las ideas del Congreso en punto á las garantías otorgadas á un hombre por el mero hecho de estar sometido á una averiguación criminal. Se cree generalmente que poner grillos ó grille- tes á un procesado y aun al reo condenado, es una vio- lación constitucional, y nada hay más erróneo, porque ambos instrumentos de seguridad y de tormento fueron expresamente autorizados por la asamblea en la discusión y el voto respecto al que es hoy artículo 22. La comisión, al enumerar las penas y procedimientos que habrían deDERROTAS DE LOS PROGRESISTAS 73 quedar prohibidos por su barbarie, y que en su mayor parte no habían dejado de estar en uso, comprendió los grillos y la cadena ó grillete; en la discusión se alegó la dificultad de asegurar á los presuntos culpables en un país que no tenía cárceles bien construidas, se debatió lar- ga y acaloradamente la cuestión, y al fin el artículo se declaró sin lugar á votar. Volvió más tarde presentado por la Comisión sin modificación ninguna, y entonces, la asamblea dividió el precepto en partes, desechó la que prohibía los grillos y el grillete, aprobando las demás. En este punto el Congreso iba muy á la zaga de las socia- dades, pues no obstante esta autorización, los grillos y grilletes quedaban abolidos por la conciencia pública y no volvieron á emplearse (sino como atentado) en ninguna, parte. Mas nada hay en la historia de aquel congreso qv mejor caracterice el espíritu y tendencias de sus mayi. rías, que los hechos que hacen relación con los intentos frustrados de restablecer la Constitución de 1824. Aquo- 11a primera ley fundamental encontró desde sus princi- pios las resistencias del partido conservador; fué la ban- dera de los republicanos que se oponían al establecimien- to de un gobierno monárquico, y de los patriotas que re- sistían al centralismo como sistema que invocaban las tiranías; pero en realidad, ceñida entonces la contienda á la forma de gobierno, el prestigio de la Constitución con- sistía en su federalismo, cuando menos para la generali- dad que siempre es vulgo porque es muchedumbre, y qne simplificaba en la idea de federación los elementos de de- mocracia y las condiciones de libertad que no discernía. Los hombres del oficio, pensadores y estudiosos, que son los únicos que analizan las ideas, quisieron en 1847, al es- tablecer la carta de 24, darle algo más que el sistema fe- derativo, y el Acta de Reformas fué la mejor demostrn 574 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA ción de las deficiencias de la constitución que se res- tauraba; pero aun con el acta hecha de prisa, en momen- tos de angustia, cuando tropas extranjeras llegaban casi á los muros de la capital, y hecha por el partido modera- do, el conjunto de ley fundamental resultaba sin garan- tías para las libertades, atrasado para la organización de un pueblo nuevo, y sobre todo sin prestigio ya, porque ha- bía sido el juguete de los malos gobiernos y otras veces el pretexto para sustentarlos. En 1857, la Constitución de 24, á quien por lo asen- dereada podía 'contársele en doble el tiempo de servicio y de desastres, no contaba el prestigio por los años como sucede con las constituciones que han organizado pue- blos; por el contrario, tanto peor concepto había ganado, cuanto más había mal vivido. Restablecerla habría sido renunciar á los frutos de la revolución que había prome- tido una nueva ley y con ella la esperanza de las reformas sociales y de la regeneración nacional; y si es cierto que la esperanza de regeneración confiada sólo á una ley es una ilusión, también es verdad que la ilusión suele ser la mejor fuerza para mover y conducir á los pueblos. Por buena que la ley de 2á hubiera sido, el partido liberal tenía que desecharla por desprestigiada y para mantener la promesa de aquella, so pena de producir e' fracaso de la revolución; pero por mala que fuera, había de sostenerla el partido conservador, que estaba seguro de que una nueva no sería para el míenos mala, y porque precisamente sería á los ojos de los pueblos el fracaso d;;l progresista y el desvanecimiento de todas las ilusiones en ó! fundadas. Para el partido moderado, la Constitucióu de 2-1 era el justo medio deseable; casi era su obra y tenía que encariñarse con ella; pero para ponerse de su parte, tenía, además, y quizá principalmente, la tendencia alDERROTAS DE LOS PROGRESISTAS 75 equilibrio que le obligaba á cargar por el extremo conser- vador cuando tendía á prevalecer el extremo liberal. Al tercer día de abiertas las sesiones del Congreso Constituyente, el diputado Castañeda, hombre de dignos antecedentes, de gran buena fe, de los más respetables y más conservadores de la Cámara, presentó el proyecto d^ restablecimiento de la Constitución de 1824 con el acta constitutiva y el Acta de Reformas, todo ello sin ningu- na modificación. La asamblea, en que durante los prime ros días dominaron los progresistas, al decir de Arriaga, no discutió el asunto y rechazó el proyecto negándose á admitirlo á discusión; pero los progresistas debieron de sentir su debilidad en aquel triunfo que se alcanzó por ua sólo voto de mayoría: cuarenta votos contra treinta y nueve. El resultado no era para desalentar á la minoría,- miembros recién llegados engrosaban su grupo; algunos del opuesto salían de la capital en desempeño de comisio nes, sin reparar (faltó el partido de organización y disci- plina) en el riesgo que corrían de recibir un golpe de ma- no. En Julio otro diputado de talento y bríos, Arizcorre- ta, presentó nuevamente el proyecto de restaurar la vie- ja constitución, con algunas reformas que hicieran ad- misible la insistencia y viable el propósito. Como miedo- sa de la publicidad, la asamblea trató el asunto en sesión secreta, y después de dos días de discusión el proyecto fué desechado, según dice Zarco; pero cabe dudar que haya tenido un voto definitivamente adverso, porque en la se- sión también secreta de 25 de Agosto, Díaz González pre- sentó proposición para que se diera al proyecto segunda lectura, no hubo diputado que la combatiera, y la mesa, compuesta en su totalidad de progresistas, no hizo nada por su parte para impedirle la entrada. Cincuenta y nue- ve votos favorecieron á la proposición para ser tomada 76 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA en consideración desde luego, y sólo hubo cuarenta ad- versos; pero el reglamento requería dos tercios de votos. La proposición quedó de primera lectura, mas el triun- fo de sus mantenedores quedaba sólo aplazado para Sep- tiembre, j Cómo se preparó el partido progresista para ia lucha desventajosa? Probablemente de ningún modo, por- que en la última sesión de Agosto, en que debía nom- brarse nuevo presidente de la Cámara, no hubo más que treinta y un votos liberales que se dispersaron entre sus candidatos, en tanto que los enemigos daban compac- tos sus cincuenta y cuatro cédulas en favor del autor mis- mo del proyecto de cuya admisión iba á tratarse: Ariz- correta. No defraudó éste las esperanzas de sus amigos, pues en la sesión secreta de 2 de eptiembre impuso, apoyado en una mayoría favorable, el trámite de segunda lectura de su propio proyecto, llevando la energía hasta la violencia en medio de un debate enconado y escandaloso. Los secre- tarios de la Cámara, Guzmán, Olvera y Arias, que se resistieron á dar la segunda lectura que Arizcorreta or- denaba, porque éste obraba fuera de sus facultades y con- tra reglamento, fueron expulsados del salón por el nue- vo presidente, y al fin la Cámara, en que, como dijo Prie- to, se conspiraba contra el proyecto de Constitución al de- bate, acordó la segunda lectura del que restablecía la de 1824. Ninguna discusión tan importante como la que hubo para admitir á discusión el proyecto de Arizcorreta. "Ba- jo la apariencia de un mero trámite se jugaba una gran cuestión política," había dicho un diputado; "se trataba de la vida ó muerte de la República, y de levantar la en- seña que habían invocado los reaccionarios," según fra- ses de Arriaga. La discusión se preparó desde la víspera, acordando el Congreso que pudieran hablar tres diputa-DERROTAS DELOS PROGRESISTAS 77 dos en pro y tres en contra, de suerte que uno y otro ban- do debieron de preparar sus elementos y citar á sus par- ciales para llevar el mayor número de votos; y así fué seguramente, pues por excepción que se contó pocas ve- ces, los diputados presentes pasaron de cien. "Esta sesión será memorable, decía al siguiente día "El Siglo XTX," en los fastos de nuestras luchas parla- mentarias, y hará honor á la franqueza, á la dignidad y al valor civil del partido progresista que, sabiendo que esta- ba en minoría, no decayó en la defensa de sus ideas, ni se doblegó al desaliento." Ciertamente, la encendida se- sión del 4 de Septiembre en que, vencidos los progresis- tas por el número, salvaron por la energía y la entereza á la Nación del retroceso reaccionario, es toda para hon- ra de aquel grupo de patriotas decididos, á quienes forta- lecía la fe de sus convicciones y daba audacia el grave peligro del momento. Arriaga pronunció el más notable y fogoso discurso que se oyó en el Constituyente, discur- so cuyo vigor y elocuencia se sienten en el extracto que conocemos. Pintó en él la situación del país en el interior y de su concepto en el exterior, magistralmente, lanzando duros cargos sobre el gobierno que apoyaba las tenden- cias moderadas de reacción; analizó cruel y valientemen- te al partido moderado en un período lleno de verdad y de brío; debatió su conducta y la del gabinete en los tra- bajos de la Comisión de Constitución, echándoles en cara su veleidad ó su hipocresía, por haber firmado el pro- yecto de los progresistas, siendo partidarios de la restau- ración de la vieja ley; llegó hasta algunos liberales débi- les que desconfiaban de las reformas, para reprocharles su falta de fe; expuso las miserias de los hombres y las difi- cultades del momento, reveló las tendencias solapadas, atacó á sus adversarios por todas partes y concluyó aquel discurso, que más que una oración para convencer, fué al78 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA clamor desesperado de un partido que veía rodar en un instante toda su obra, con palabras llenas de dignidad, pa- ra recibir eon nobleza el golpe de muerte que se asesta- ba á su partido. Terciaron después en el debate, Olvera y Castillo Ve- lasco en contra, y Arizcorreta y Aguado en pro, distin- guiéndose este último, por su encono contra los progresis- tas : y cerró la discusión el gobierno que, por boca de su ministro Fuente, se declaró en favor de la Constitución de 24, en que no veía una bandera de retroceso. La vota- ción nominal, que parece haber sido agitada é interrum- pida por demostraciones en diversos sentidos, dió á los moderados cincuenta y cuatro votos contra cincuenta y uno; es decir, el partido de las reformas quedó derrotado y destruida la obra en que se fundaban todas las espe- ranzas de regeneración del país. "La batalla estaba ganada, dice Zarco; pero en los vencedores se notaba cierta vacilación que parecía inex- plicable." E inexplicable parece hoy todavía la conducta del presidente Arizcorreta y de la mayoría, que malogra- ron un triunfo á tanta costa obtenido, en un momento de debilidad inesperada ó de aturdimiento, incompatibles eon la energía desplegada obstinadamente durante varios días, y con la lucidez demostrada en las anteriores prue- bas. Arizcorreta, considerando que la Comisión de consti- tución era hostil á su proyecto, dispuso que se nombra- ra una especial para que presentara dictamen; los ven- cidos reclamaron el trámite y pidieron que conforme á reglamento, el proyecto admitido pasara á la comisión existente; apeló el Presidente á la resolución de la Cáma- ra, que era suya; estaba el trámite en plena discusión, de tal suerte, que la asamblea, consultada, declaró que no estaba suficientemente discutido; y cuando después deDERROTAS DE LOS PROGRESISTAS 79 bruscas frases de algunos diputados debiera haberse es- perado un nuevo voto de la mayoría sosteniendo su victo- ria, Arizcorreta retiró el trámite que la habría hecho defi- nitiva. La confusión aumenta y los liberales la utilizan; se pregunta al presidente cuál es el trámite que ha dado, y contesta que ninguno; se trata de presentar una proposi- ción por los moderados y los liberales lo impiden; va á leerla Cortés Esparza, éstos no lo consienten, y tan viva y enérgicamente piden, antes que nada, un trámite, que Arizcorreta manda que su proyecto pase á la comisión respectiva. La comisión respectiva era la de Constitución. El trá- mite de un momento, anuló la victoria del espíritu reac- cionario y enterró de una vez para siempre la Constitu- ción de 1824. {Cómo el hombre de convicción firme y voluntad enér- gica que sostuviera con medidas extremas y en sesiones borrascosas sus propósitos para hacerlos triunfar, fla- queó súbitamente después del triunfo? ¿Cómo una mayo- ría que había llegado á ser compacta como mostraban las recientes votaciones, y que por añadidura contaba con el voto de dos ministros y con el apoyo del Gobierno, malo- gró sus esfuerzos, ya realizada la victoria? Quizá Arizco- rreta al obtenerla sintió el peso de la responsabilidad que él más que ninguno cargaba, de esa grave responsabilidad con que abruma el triunfo al vencedor, poniendo en sus manos toda la suerte de un pueblo-, pero es más proba- ble, (porque es más humano), que haya desconfiado, para la votación de su primer trámite, de algunos de aquellos hombres que tantas pruebas dieron de incoherencia en la conducta y debilidad en las resoluciones. Sea cualquiera la explicación del final de aquella cues- tión gravísima, que hizo pasar al Congreso el momento más peligroso de sus días, la votación dejó para la pos80 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA teridad esta revelación importante: en la asamblea de 57, para la cual se eligieron ciento cincuenta y cinco repre- sentantes, y que llegó á reunir en sesión ciento diez, no hubo más que cincuenta y uno, á quienes seamos deudo- res de la ley fundamental; ley que alguna virtud tuvo pa- ra haber de ser la bandera de la Reforma, la enseña de la República y el símbolo que sirviera al fin para la unión de los espíritus en una conciencia nacional.CAPITULO V. La obra del Constituyen Los autores de la Constitución, aparte de las dificulta- des con que tropezaron para plantear libremente sus ideas, estuvieron siempre sometidos á poderosas causas que perturbaban su criterio. Cuando los días no eran se- renos no podían estar serenos los espíritus. La agitación revolucionaria había sacudido fuertemente á la sociedad, encendiendo pasiones que no se apaciguan en un día, y las pasiones prevalecían aún en los ánimos, velando, sin mos- trarse y como arteramente, la claridad del juicio, la lucí dez de la observación y aun la pureza del intento, en los mismos hombres de quienes tenía que esperarse la obra de la misma ley prometida por el programa de la insu- rrección libertadora. El partido conservador alzaba re- vueltas de importancia en Puebla, enseñoreándose de Ja segunda ciudad del país, que dos veces hubo que recon- quistar á costa de sangre, y atizaba los rescoldos del fa- natismo en cien puntos regados en la extensión del te- rritorio nacional, alimentando con ello la desconfianza que mantenía á los pueblos en constantes inquietudes. Un hombre improvisado por la revolución, tenía todo el po- der dictatorial en las manos. Exaltado contra la tiranía y moderado en principios; valiente en el combate y tímido y vacilante en el gabinete; lleno de patriotismo y buena fe, pero más todavía de escrúpulos y respetos tradiciona-82 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA listas, más se hacía temer de sus amigos por la incerti- dumbre, que de sus enemigos por los elementos de fuerza. En el interior, sumándose á estas condiciones de intran- quilidad, la penuria del erario y las angustias de la ne- cesidad inevitable y urgente; en el exterior, no ya la des- confianza sino el desprestigio acumulado por los años, for- talecido por los errores frecuentes y por las aventuras que se nos imputaban como delitos. En esta situación, los hombres que tenían ingerencia en la vida pública, y que fueron testigos de los aconteci- mientos que la formaron, habían llegado á ser suspica- ces y asustadizos en todo lo que se refería al poder. La historia de los gobiernos de Santa Anna, con su ultime capítulo de dictadura cruel y sin freno, había dejado en todos los espíritus la obsesión de la tiranía y del abuso, de tal suerte que el ejecutivo no era para ellos una enti- dad impersonal de gobierno, sino la representación en- mascarada del dictador, y un peligro grave é inminente de todas las horas para las libertades públicas que en- carnaban en el Congreso. Los diputados disentían en opi- niones en cuanto á reformas sociales, sobre todo cuando se rozaban puntos que podían afectar á los principios re- ligiosos; pero tenían una conformidad de ideas casi gene- ral cada vez que se trataba de la organización del gobier- no ó de los actos del que regía entonces la Nación, por- que en todos predominaba como elemento superior del criterio la desconfianza del poder ejecutivo y la fe ciega en una representación nacional pura, sabia y patriota. El Plan de Ayutla era bien diminuto para ley funda- mental de la Nación, por más que no hubiera de durar en vigor sino por tiempo limitado que sus autores supu- sieron mucho más corto de lo que al fin resultó. Como todos los planes no tenía más objeto que dar un progra- ma á la revolución y hacer una promesa á los pueblos —LA OBRA DEL CONSTITUYENTE 83 para llamarlos á la lucha, y con poca reflexión ó sobra de desconfianza, sometió los actos del ejecutivo provisional á la revisión del Congreso que había de constituir á la Nación. Este precepto, que daba á la asamblea funciones activas en la política del Gobierno, ingerencia en la ad- ministración y responsabilidades en la gestión del ejecu- tivo; que embarazaba la acción de éste con la tutela de la Cámara y subordinaba al voto de los diputados todos sus procedimientos, destruía con unas cuantas palabras las facultades omnímodas que se habían creído indispen- sables para dar vigor al gobierno revolucionario, y lo ha- cía más pobre de medios y más escaso de facultades que cualquier gobierno constitucional. La facultad de revi- sión otorgada al Congreso, estuvo á punto de producir las más violentas escisiones, y con un jefe revolucionario de las condiciones que suelen ser indispensables para tal jefatura, no es probable que la asamblea hubiese concluí- do tranquilamente su obra. La prudencia de Comonfort de una parte, y el respe- to que merecían su honradez política, sus virtudes per- sonales y su reciente historia, evitaron que llegara á ver- se, por sólo unas breves palabras del Plan, la forma de go bierno más singular, más extravagante y más peligrosa. Como el Congreso no podía hacer más ley que la Consti- tución, ni el Presidente podía dar leyes sin que éstas fue- sen revisadas, ni dictar disposiciones que no pudiesen sor reprobadas por la asamblea, resultaba la facultad legis- lativa en el Presidente y el veto absoluto en el Congre- so; el gobierno con facultades extraordinarias, es decir, la dictadura, sometida al régimen parlamentario más ca- bal, y la asamblea, que para constituyente había menester de serenidad, convertida en asamblea de combate, derri- bando ministerios y haciendo gabinetes de partido. No son éstas simples deducciones de las palabras del£4 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA Plan de Ayutla, sino consideraciones fundadas en los he- chos. Muchos diputados, tomaron en serio el parlamenta- rismo, consciente ó inconscientemente; Zarco, que cono- cía bien el sistema y que era enemigo del gabinete, creía que se había llegado al parlamentarismo puro y en la sesión de 13 de Julio provocó la renuncia del Ministro La- fragua, á quien traía siempre entre ojos, y expuso las teorías del sistema, exigiendo á los ministros que se so- metieran á sus prácticas. Los diputados desmentían en la tribuna los rumores que corrían en público de andar desavenidos la asamblea y el gobierno, atribuyendo á los conservadores la mali- cia de propagarlos para debilitar la unión liberal y el prestigio del orden revolucionario; pero lo cierto es que, desde el principio, gobierno y asamblea se vieron con desconfianza, y la segunda no tuvo para aquél escrúpu- los de cortesía. Al discutirse sobre los manejos de Vidau- rri, en su propósito de unir Coahuila á Nuevo León, don Ignacio Ramírez hizo la defensa del inquieto jefe fron- terizo en un discurso sensacional que resumió al concluir en las famosas é imprudentes palabras con que declaró que "al deponer Vidaurri su espada, quien quedaba des- armado era el Congreso." El Ministro Montes recogió con indignación la frase y replicó que "el Gobierno, fiel á sus juramentos, no había dado motivo para aquellas solapa- das inculpaciones." Varias veces se dijo en la tribuna que el Gobierno conspiraba para entorpecer los trabajos del Congreso, que se servía de los diputados que desem- peñaban empleos para hacer obstrucción, y estas acusa- ciones procedían por lo general del campo progresista y algunas veces eran lanzadas por sus más distinguidos miembros. Pero (ya lo hemos dicho), no estaban solos los liberales en esta tendencia de oposición: los votos de verdadera censura que hubo para el gobierno, contaronLA OBRA DEL CONSTITUYENTE 35 siempre con una mayoría que no podía formarse sin los moderados, y que ya hubieran querido los progresistas al tratarse de las reformas sociales que proponían. Dictó Comonfort el decreto que restablecía el Conse- jo de Gobierno propuesto por el Plan de Ayutla y que había sido disuelto, y designó algunos consejeros para sustituir á los antiguos que por ser entonces diputados, no podían, según el Ejecutivo, figurar á la vez en el Con- sejo. La asamblea pasó el decreto á una comisión que dictaminó favorablemente sobre el restablecimiento, pero en contra de la sustitución de los consejeros diputados, declarando que no había incompatibilidad entre ambas funciones. Se encendió el debate; Zarco atacó al minis- terio é invitó á Lafragua á dejar la cartera de Goberna- ción y en frases severísimas pidió la reprobación del dic- tamen; hablaron otros en el mismo sentido, y al fin, el Gobierno, sin más defensa que la bien flaca que podía ha- cer la comisión dictaminadora que sólo adoptaba la mitad del decreto, fué derrotado por setenta y nueve votos con- tra siete. El dictamen, declarado sin lugar á votar, volvió- á la comisión; de modo que si Lafragua hubiese creído como Zarco, que el parlamentarismo regía durante aquel período anormal y sin constitución, la crisis se habría de- clarado desde luego, con la dimisión de un gabinete que- no contaba sino con siete votos en la asamblea. Asunto no menos peligroso fué el que dió para largos debates el Ejecutivo, haciendo observaciones á un decreto de la Cámara y suspendiendo sus efectos. Facultada ésta para revisar los actos del gobierno de Santa Anna, de- claró insubsistentes varios artículos de un decreto de 1853 que concedía recompensas á los militares por la defensa contra la invasión americana, y el Gobierno, en vez de san- cionar el decreto que hacía la declaración de insubsisten- cia, dirigió una nota A la asamblea haciendo observado-86 nes á aquél, y mientras tanto, las pensiones concedidas por la disposición derogada siguiéronse pagando por la Tesorería. Zarco dió la voz de alarma contra el veto ile- gal en las columnas de su diario j pero la imprudencia del Gobierno encontró en la comisión dictaminadora la pru- dencia y habilidad de Mata, que con moderación y firme- za señaló en la exposición los límites que el ejecutivo no debía franquear al intervenir en las labores de la Cáma- ra, pero se contrajo en la proposición final á declarar in- admisibles las observaciones de aquél en el caso especial de que se trataba. Esto habría bastado como lección y co- mo advertencia; pero á los diputados les pareció poco y rechazaron el dictamen, porque no hacía una declaración general para todos los casos, y probablemente porque se deseaba no perder la ocasión de dar un golpe al gabinete y al Presidente mismo. Entonces propuso Zarco que se nombrase una comisión especial para hacer el mismo dicta- men, y acordado que sus miembros se designaran por la Cámara, ésta eligió, con buenas mayorías al mismo Zarco, á Ramírez y á Vallaría, los dos primeros los más hostiles al Gobierno entre todos los miembros de la asamblea. El dic- tamen no se hizo esperar, con el principio general que los representantes deseaban establecer, y el asendereado Gobierno recibió la dura reprimienda por setenta y cinco votos contra veintisiete. Así se iban las relaciones de las dos entidades que constituían la situación del momento, poniéndola en peli- gro de fracaso y dando alimento á los rumores que imposi- bilitaban la confianza pública que tanto había menester la organización del país. Por fortuna la comisión presen- tó su proyecto de Constitución, y una vez que la discusión de sus artículos dominó la atención de los representan- tes y llenó las preocupaciones del Gobierno, aquéllos de- jaron á éste en paz, por lo tocante á la gobernación, y elLA OBRA DEL CONSTITUYENTE 67 otro no se entró más por el camino de peligrosas aventu- ras. La pugna continuó, sin embargo; Comonfort, á quien no se escaseaban los elogios en los discursos y aun se pro- digaban frases de respeto, era considerado por los pro- gresistas como verdadero enemigo de la reformas, sobre todo, de las que afectaban á los principios religiosos; el Presidente, por su parte, no sólo combatió esas libertades por medio de sus ministros, llegando hasta á sostener el restablecimiento de la Constitución de 24, sino que vió en el conjunto de la representación nacional una volun tad hostil á su gobierno y consideró á la asamblea como una reunión desordenada y demagógica incapaz de hacer una obra de paz y de organización duradera. Hasta la sesión memorable de 4 de Septiembre, ape- nas se había tratado de algo más que los derechos del hombre; no había comenzado, pues, la verdadera cons- titución de la República, es decir, la organización de los elementos que entran en la formación, estabilidad y fun- cionamiento de los poderes públicos. En el debate de la? garantías individuales, valían mucho los sentimientos de humanidad, los entusiasmos por las ideas igualatarias y en contra de las tiranías vividas, y el riesgo mayor que podía correrse era el de conceder demasiado; la eloeuen cia podía desbordarse sin muchos estragos y aun las preocupaciones podían satisfacerse sin graves trascen- dencias; pero para organizar el gobierno, habían de alle- gar los legisladores elementos de mayor cuenta, aun- que menos visibles y menos cómodos de adquirir, so pena de hacer una obra perniciosa; porque en la organización de un pueblo, casi no hay errores leves, sobre todo cuan- do se trata de un pueblo atrasado en vida pública, que no ha de enmendar con superioridad de carácter los de fectos de su ley fundamental. Necesitaban los legislado- res, para esa parte de su tarea, una amplia instrucción88 LA CONSTI rUCION Y LA DICTADURA en materia de instituciones políticas, especialmente de las norteamericanas, que tenían que seguir; necesitaban gran acopio de observación de las prácticas extrañas, para juzgar de las instituciones modelos; gran fuerza de análisis para no equivocarse, generalizando los efec- tos especiales en un pueblo de carácter determinado; pro- fundo y sereno estudio de nuestros precedentes históri- cos, para no inferir de experiencias defectuosas, princi- pios generales falsos. Ahora bien; ya hemos visto, por lo que precede, que la serenidad de espíritu les faltaba á todos, porque si la época que precedió á la revolución y la revolución mis- ma, habían encendido las pasiones hasta darles necesa- riamente el primer puesto entre las facultades directo- ras, la actualidad no era sino para zozobras é in- quietudes, desconfianzas y temores, que más bien prepa- raban para un próximo combate, que para el estudio tranquilo de los elementos de paz y armonía que procu- ra una ley fundamental. En cuanto á las otras condiciones que como necesa- rias hemos apuntado, las tenían seguramente Mata, Arriaga y Ocampo, puesto que las demuestran los dis- cursos del Congreso en que, los dos primeros, tomaban parte casi siempre; conocían bien las instituciones ame- ricanas, que en más de un punto expusieron con facili dad y exactitud, y revelaron siempre una instrucción rara por entonces en materia política. Entre los demás había no pocos hombres de talento; pero prevalecí- en ellos el estudio de la historia y las leyes constitucionales francesas, de las teorías de gobierno expuestas en tra tados de Derecho público, que algunos oradores expusie- ron en la discusión con sus definiciones precisas, sus di- visiones simétricas y sus ampliaciones deductivas, que llegaban matemáticamente á la conclusión prevista de laLA OBRA DEL CONSTITUYENTE 39 felicidad pública. Por lo común, se daban á esos princi- pios generales simples, recogidos en obras fundamenta- les, sobre los que cada uno labra fácilmente su sistema de filosofía política, y al influjo de los cuales tan llanamen- te se llega al espíritu jacobino, á la teoría pura, con pu- reza de ciencia exacta, desenvuelta en el campo de la imaginación, sin las asperezas de la aplicación práctica y sin la aridez del estudio de las groseras realidades; y se confiaban á la ciencia del gobierno hecha por conclusiones de silogismo, que deben de ser ciertas, que lo son sin duda, puesto que son lógicas. Hemos recogido de las discusiones, la bibliografía del constituyente ¡ Arriaga cita á Jefferson, á Story, á Toqueville; pero otros citan á Voltaire, Rous- seau, Bentham, Lock, Montesquieu, Montalambert, Ben- jamín Constant y Lamartine lira esto producto de la época y resultado de la educación nacional. Anotamos el hecho sin intención de censura. De aquel Congreso salieron hombres que figuraron prominentemente en la Reforma; muchos ministros para épocas difíciles, en que una cartera era un fardo que sólo soportaba la abnegación patriótica ¡ diplomáticos á quie- nes la nación debió servicios insignes; magistrados inta- chables para la Alta Corte; gobernadores de Estados que habían de levantar su nombre en la administración local. Xingún Congreso mexicano ha reunido ni aproxima- damente un grupo de hombres llamados á la notoriedad, como el de 57; pero así como una confusión de ideas ha hecho que la Constitución pase por altamente liberal, porque el sentimiento popular le agrega la obra posterior de la Reforma, otra confusión de ideas ha atribuido grar. superioridad de legisladores á los diputados del Consti- tuyente, por lo que muchos de ellos hicieron después, ilustrando sus nombres en época diversa y en tareas d - otro género.90 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA Del vicio de las ideas generales y los principios puros, no escaparon ni los hombres de más talento, ni los me- jor preparados para la obra de la Constitución. Ella lo muestra con claridad y asi hemos de verlo en el discurso de estas páginas; pero desde luego, nótese este caso, que es nada menos que de Arriaga. Cuando se puso al debate el artículo del proyecto, que restringía en lo por- venir el voto á los que supiesen leer y escribir, un dipu- tado atacó por antidemocrático el precepto, abogando por las clases desvalidas, á quienes el descuido del go- bierno dejaba sin instrucción; y Arriaga expuso que no encontraba qué contestar á aquellos argumentos, retiró la frase que imponía la restricción, y el Congreso aprobó el sufragio universal por unanimidad de votos. ¡Tan elara era así la supremacía del principio absoluto de la democracia! Para tomar ejemplos de diputados de ilustración re- conocida y notados por su talento, citemos á Zarco, que dos veces señaló la Constitución francesa de 48, como un buen modelo para imitarla en nuestro país, y citemos sobre todo á don Ignacio Ramírez que en más de una ocasión mostró al lado de su éelebrado ingenio, un desco- nocimiento absoluto de las instituciones prácticas (que no le impedía hablar sobre ellas) y que al tratarse del art. 101, que instituye el juicio de amparo, declaró que el sistema propuesto por la Comisión era absurdo, por el principio de legislación que manda que sólo puede dero- gar las leyes la autoridad que tiene facultad de hacerlas; para él, poner la ley dictada por el Congreso á la dis- cusión de un tribunal, era establecer una soberanía so- bre la soberanía del Congreso. A cualquiera medida de conveniencia práctica y con- creta se oponía un principio abstracto de la ciencia pura. Lo repetimos, era éste un vicio de educación, formadoLA OBRA DEL CONSTITUYENTE 91 en las teorías francesas que prevalecían en el país, y nin- guno de aquellos hombres estaba enteramente libre da su influjo. Lo que no se encuentra en ninguna discusión ni en el espíritu de precepto alguno de la ley fundamental, es el estudio del pueblo para quien iba á dictarse ésta; en vez de hacer la armadura ajustándola al cuerpo que debía guarnecer, se cuidaba de la armonía de sus partes, de la gallardía de las proporciones, del trabajo del cincel, como si se tratase de una obra de arte puro, sin más des- tino que la realización de la belleza. Si la verdad está en la ciencia y él bien en la verdad, (aconsejaba la teo- ría), obedecer á la ciencia es cumplir la tarea legislttiva perfecta; y como todos los hombres son iguales y el género humano está compuesto de unidades idénticas, la humanidad es una y equivalentes todos los pueblos; tan cierto es esto, que en ello se funda la fraternidad humana que es más que un axioma, porque es un dogma, y por este doble carácter está fuera de toda discusión. Se tra- taba de hacer, como por encargo de la revolución, una constitución democrática para una república representa- tiva popular federal; no se requerían ya más datos, puesto que la ciencia enseña ío que son esas palabras y á lo que obligan por deducciones lógicas. Todo era tra- bajo de gabinete para quien supiese lo que es una demo- cracia : sufragio universal, puesto que todos los hom- bres, mal que pese á los instruidos ó á los ricos, son iguales, y si hay gente que ignore hasta que existe el gobierno, culpa es del gobierno que no difunde la ense- ñanza ; supremacía del Congreso, pues que es la represen- tación del pueblo, de la soberanía nacional, de lo que es supremo, y así sobre ©1 Congreso ó al lado del Congreso, nada ni nadie. El Ejecutivo es el propietario de la ac- ción y de la fuerza que se emplean para el despotismo;92 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA pues hay que extinguir su fuerza y su acción y subordi- narlo al poder superior del Legislativo que no tiene más norma que la salud pública. Y si una cámara de repre- sentantes tiene los poderes de la Nación, si lleva la voz de la Nación y traduce con fidelidad la voluntad del pue- blo, que con ella se gobierna por sí mismo ¿para qué un senado, residuo de instituciones aristocráticas, sino para embarazar la revelación del espíritu público, y entor- pecer la acción libre de la verdadera representación na- cional? Se proscribe el Senado. "La soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, y la ejerce por medio de los poderes de la Unión y de los Estados;" pues siendo así, y puesto que "todo poder público di- mana del pueblo y se instituye para su beneficio," es lógico, y por consiguiente, en ciencia política es necesa- rio, que todos los poderes se desempeñen por individuos que ha de designar el pueblo mismo; hay pues, la misma razón científica para que los ministros de la Corte Su- prema sean elegidos popularmente, que para que lo seau los diputados; pero las elecciones deben ser periódicas, porque la soberanía popular no puede abdicar su dere- cho de renovación y hay que consultar por períodos al pueblo á fin de ver si su voluntad no ha cambiado; la elección popular es incompatible con la perpetuidad; precisa, pues, señalar cortos períodos para los cargos de la justicia suprema. Así se formó la Constitución mexicana, y medio siglo de historia nos demuestra que no acertaron sus autores con una organización política adecuada á nuestras con- diciones peculiares. No es esto suponer que pudieran dar con una que por maravillosa adaptación hubiera cu- rado todos los males de un pueblo naciente, sin educa- ción cívica, pobre, derramado en una extensión territo- rial inmensa, formado de porciones inconexas, y pobladoLA OBRA DEL CONSTITUYENTE 93 ' Mínente por dos razas de alma distinta, imposibles de llegar á la unidad indispensable para constituir un conjunto homogéneo; pero sí es afirmar que si todas es- tas circunstancias y otras muchas del sujeto de la obra sé hubiesen estudiado y tenido en cuenta para hacerla, • vez de los principios abstractos y mentirosos de la "ijncia pura, los cincuenta años corridos nos habrían acercado ya al gobierno institucional, y habrían ido for- mándose paralelamente por una parte el tipo del gobier- no nacional derivado de la Constitución y de las condi- ciones propias del país, y por otra las costumbres políti- cas de la sociedad que, en su esfuerzo de adaptación á las leyes, completan y fijan las instituciones reales. Entre el absurdo de suponer que basta una Constitu- ción para hacer un pueblo, y el extremo de afirmar que la influencia de las leyes es nula para organizarlo, hay un medio que es el justo: la ley es uno de los elementos que contribuyen poderosamente no sólo á la organiza- ción, sino al mejoramiento de las sociedades, con tal de que se funde en las condiciones del estado social y en vez de contrariarlas las utilice y casi las obedezca. El progreso moral es una modificación del alma de un pae- blo, y esta alma no sufre modificaciones súbitas, sino só- lo las paulatinas; una ley que viola este principio queda sin aplicación, es absolutamente nula. Por haberlo desconocido, quedó nula la Constitución mexicana, en todo lo que se refiere á la organización de los poderes públicos. Como la ironía y el desdén son más fáciles que la justicia y no imponen la necesidad de un estudio detenido, la opinión común ha culpado á los hombres del gobierno de no haber cumplido las leyes por mandar sin trabas, ó ha declarado al pueblo inca- paz de tomar participación en la vida pública y en la acción democrática; pero nunca ha examinado si los go-94 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA biernos han podido cumplir las leyes, ni si el pueblo consciente (porque lo inconsciente no es pueblo), ha te- nido posibilidad de intervenir en el funcionamiento de las instituciones. El fundamento de tal proceder ha si- do siempre el mismo: dar por verdad la sabiduría de la Constitución y su inocencia en nuestros males; más aún, considerarla como una víctima, cuando tal vez sea autor principal. Los hechos son la resultante de los elementos de que brotan; nada hay más lógico que ellos, porque la histo- ria no puede romper con la lógica, ni más ni menos que los fenómenos de la materia no pueden infringir las le- yes de la física. El gobierno de hecho en nuestro país no es una infracción de las leyes sociológicas; es su rea- lización inevitable, que no ha podido impedir la débil ley humana, como el frágil vidrio del matraz no impide la combinación química que lo hace pedazos. La Constitución de 57 no se ha cumplido nunca eu la organización de los poderes públicos, porque de cum- plirse, se haría imposible la estabilidad del gobierno, y en el abuso que el Con- greso puede hacer de sus atribuciones legítimas, por más que esto parezca paradójico en nuestro país, porque nun- ca hemos vivido bajo el régimen constitucional, y por consiguiente, la preponderancia ha estado del lado d°l Ejecutivo. La completa separación de los dos poderes no asegura- ría su equilibrio; les daría una independencia antagónica en que cada cual se esforzaría por llegar al máximum de amplitud, y ambos se harían insoportables para los go- bernados; se requiere, por el contrario, que el uno sirva de limitación al otro por una especial intervención en sus actos; y como el Legislativo tiene ya por su función es- pecial el gran medio de dictar leyes para intervenir en la marcha de los negocios públicos, la atención de la ley194 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA fundamental se dirige principalmente á armar al Ejecu- tivo contra las invasiones y los excesos del poder legisla- dor, fuerte por sus facultades, inmune por su irresponsa- bilidad absoluta, audaz por el carácter de representante del pueblo que exclusivamente quiere atribuirse, y apa- sionado por su condición de muchedumbre que lo subor- dina más á las sugestiones oratorias que al valor de los razonamientos. En la forma de gobierno que adoptó la Constitución mexicana, hay un elemento más de complicación y otra fuerza con qué contar para el equilibrio del conjunto: la personalidad de los Estados independientes, que les con- fiere una libertad de acción interior á que se ha dado el nombre impropio de soberanía, que emplearemos nosotros en este especial sentido en gracia de la concisión. Los poderes federales se limitan, por la independencia local, á todo y á sólo lo que atañe á los intereses de la Nación, dejando á los gobiernos de las fracciones federales el cui- dado y la gestión de los intereses de cada una, que asume para ellos los caracteres de un pueblo autónomo. Una nueva distribución de jurisdicciones viene á agregarse á la que importa y exige la división de poderes; y en esta distribución la ley fundamental busca otra vez los con- trapesos que garanticen desde luego la libertad de las entidades federales; pero en el fondo y capitalmente, las libertades todas del pueblo contra el poder absorbente y de eterna propensión al absolutismo. Porque el sistema federal, si fué creado para el fin de conservar sus dere- chos á las colonias inglesas que formaron la República norteamericana, resulta en todo caso excelente para re- ducir el poder del gobierno, con ventajas para la seguri- dad de las libertades públicas, siempre en peligro ante un poder formidable. La personalidad de los Estados se manifiesta en dos forSUPREMACIA DEL LEG'SLATIVO ¡95 mas para limitar la omnipotencia del gobierno nacional. La primera es su independencia interior, que pone fuera de la autoridad de aquél los intereses locales; la segunda es su condición de entidades políticas, que por una parte les da el derecho de constituir una cámara del Congreso con número de representantes igual para todos; y por otra les da el de votar como unidades las leyes más altas: las que modifican el pacto fundamental de la Nación. La libertad de acción de los Estados, como electores de la Cámara federal y como órgano legislativo en puntos constitucionales, depende de su virilidad y su indepen- dencia y no puede dar ocasión á conflictos legales; no así su libertad de régimen interior, que puede violarse en leyes ó por actos que la invadan ó restrinjan. El órgano de equilibrio es para estos casos el departamento judi- cial de la Nación, que sin abandonar las formas del pro- cedimiento propio de la administración de justicia, sin declaraciones generales que lo convertirían en el poder omnipotente que se trata de combatir, impide la ejecu- ción de cada acto violatorio, y defiende de toda amenaza la independencia del Estado ó fracción. Si el equilibrio ee rompe por el Estado en perjuicio de la jurisdicción federal, el órgano judicial de la Nación lo restablece por el mismo procedimiento, limitado á impedir la simple eje- cución de actos aislados. Tal es la coordinación de fuerzas y el mecanismo de equilibrios en que se funda el sistema americano de go- bierno, establecido con sencillez y maestría en la consti- tución de Filadelfia, "la obra, según Gladstone, más ad- mirable que ha producido el entendimiento humano." De ella tomó la nuestra una organización que lograron nues- tros constituyentes mejorar en ciertos puntos; pero que resultó profundamente modificada por el criterio bien di- ferente que sirvió para el trabajo de adaptación.196 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA Las modificaciones hechas en ese trabajo ¿dejaron se- guro en nuestra organización política el equilibrio que es objeto del sistema presidencial? No, ciertamente. La supresión del Senado lo rompió, tanto por aumentar el poder de la cámara unitaria, como por privar á los Es- tados de su representación igual en una asamblea del po- der Legislativo. Establecido el Senado en época poste- rior, aún quedan en la Ley suprema errores que en la práctica libre de sus preceptos determinarán conflictos graves entre los poderes, y queda la preponderancia del Legislativo sobre el Ejecutivo, que conducirá á cualquie- ra de los extremos con que se resuelve la omnipotencia del Congreso: la sumisión del Ejecutivo, que establece la dictadura de una asamblea, ó el golpe de Estado, que entroniza la dictadura del Presidente. Y después de cual- quiera de estas dictaduras, otra vez la revolución. Ignoramos todavía cuál será el resultado de nuestra Constitución en pleno ejercicio, porque no lo hemos reali- zado nunca, y la previsión es insuficiente para calcularlo en la complexidad de elementos que entran en la fisiolo- gía de un pueblo que vive por sus órganos. La maquina- ria que se construyó para dar un producto nuevo, no está exenta del peligro de funcionar mal en el instante de conectarla con el motor que ha de poner en movimiento todas sus partes, y sólo al saltar una pieza se revelará el error de cálculo que hay que corregir para que todo el mecanismo llene su objeto. Nuestra organización políti- ca, escrita en la carta de 57, necesita ser conectada con el sufragio efectivo, que es la fuerza que ha de ponerla en actividad. Sólo entonces sabremos cuál es el trabajo que rinde y la labor que hace; pero por la experiencia de otros mecanismos semejantes, ya sabemos qué piezas van á saltar si de antemano no se ajustan. Hay también otro motivo para que la Constitución seaSUPRE 'ACI'" DEL LEGISLATIVO 197 en mucho un enigma mientras no se ponga en la libre práctica á que sólo se llega por el origen verdaderamente popular de los dos poderes: que no son posibles ni la in- terpretación ni la adaptación. La interpretación, que do- termina la amplitud que ha de atribuirse á cada precepto, no es posible mientras los órganos constitucionales no sean libres para emplear su criterio, para discutir con los otros sus límites de acción y para establecer su sobera- nía como barrera infranqueable para la invasión pertur- badora. Por la interpretación se hace la adaptación primara; pero ésta es esencialmente evolutiva y, á nuestro juicio, tan inevitable como útil. Si dos pueblos de orígenes y condiciones análogos adoptaran constituciones escritas idénticas, diez años después de ponerlas en uso con igual libertad, tendrían constituciones reales diferentes, y cin- cuenta años más tarde es probable que la tuviesen total- mente distintas. No sólo la inglesa, consuetudinaria, ha hecho la evolución admirable desde la aristocracia domi- nadora á una amplia democracia en un siglo, sin alterar la organización visible de su gobierno; sino que las cons- tituciones rígidas (escritas), sin modificar los textos, han cambiado por lenta transformación sus ideas capitales. La americana se fundó en el respeto más grande á la in- dependencia y casi la soberanía real de los Estados, que éstos exigían para aceptarla; Jéfferson, el celoso susten- tador de tal principio, enderezó á su desenvolvimiento ocho años de gobierno, y sin embargo, al concluir la gue- rra separatista, la absoluta y única soberanía de la Na- ción, quedó como fundamento indiscutible del la unión federal; y este nuevo principio ha influido para dar al go- bierno del centro una preponderancia que ni está escrita en la ley, ni habrían suscripto las colonias libres. La Cons- titución francesa de 1875 fué votada por un Congreso de198 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA tendencias monárquicas en perspectiva de una restaura- ción, y trató de conservar en el Presidente de la Repú- blica las prerrogativas que no debía negar al monarca, se fundó en la división de poderes y en las limitaciones de equilibrio; y sin embargo, manteniéndose con sus tex- tos, ha permitido la transición al gobierno parlamentario más completo, con una casi anulación del Ejecutivo bajo la soberanía ilimitada de la Asamblea popular. La acción persistente de la constitución social impone poco á poco y día á día sus formas características y hace ceder á la constitución política, que siempre tiene mucho de artificial y matemática; las modificaciones que en las ideas generales producen las necesidades cambiantes de la vida, el progreso de las ideas y las fuerzas todas del crecimiento nacional, no se ajustan cómodamente al mol- de invariable que forjó una generación pasada, y es pre- ferible que el molde ceda lentamente y permita forma» menos rectilíneas, á que salte en pedazos al vigor de fuer- zas irresistibles. II Pueden aplicarse al Congreso, en abstracto, las expre- siones de Wilson: "el Congreso es el espíritu agresivo," y de Bagehot: "el Congreso es un déspota que tiene un tiempo ilimitado, que tiene una vanidad ilimitada, que tiene ó cree tener una capacidad ilimitada, cuyo placer está en la acción y cuya vida es el trabajo " (*). De modo que, teniendo facultades superiores á las otras ra- mas del poder, instinto de ataque y no sólo capacidad, si- no necesidad orgánica de trabajo, reúne las condiciones (*) W. Wilsun, Cocgres¿io:.a! Government—3a;;ehot.—Principies of Conítitu'ional law.SUFREMACIA DEL LEGISLATIVO 199 más completas para desconcertar la armonía del Gobier- no y defraudar las previsiones mejor calculadas de la ley fundamental. Pero hay más que Bagehot en sus fra- ses citadas, y escritas por comparación con las limitacio- nes que al Presidente imponen la fatiga, Los placeres, la sociabilidad y su psicología de individuo, no debía to- mar en cuenta: la irresponsabilidad del Congreso (con especialidad la Cámara más numerosa), lo hace audaz é imprudente; su modo de elección en que juegan más que en otra alguna los elementos demagógicos, le dan, por lo general, una mayoría inferior á la tarea; indivi- dualmente suelen sus miembros no tener opinión en los negocios que se someten á su voto; en conjunto, se de- ja arrastrar por la elocuencia burda que lo fascina, con más docilidad que por los razonamientos graves endere- zados á persuadirlo. En la Cámara de Diputados de Washington, los re- presentantes piden con frecuencia que se suspenda la sesión en el momento del voto, porque no saben qué ha- cer y necesitan acudir á los más enterados del asunto para orientarse; su opinión personal es nula, la labor abundante y rápida, y hecha así imposible para la deli- beración de un cuerpo cuyo valor depende precisamente de que está constituido para deliberar, la discusión, y aun el voto de la Cámara, se ha sustituido por la discu- sión y el voto de las comisiones permanentes, que no debe decirse ya que dictaminan, sino que resuelven por sí solas los negocios del Estado. En cada comisión pre- valece el "chairman" que la preside, y no obstante la trascendental importancia de sus excepcionales funciones, los "chairmen" son nombrados directa y exclusivamen- te por el "speaker" de la Cámara, que asume así un poder enorme en las funciones del Estado. Si hemos de hablar ateniéndonos á los casos generales, debemos de-200 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA cir que la única función seria y consciente de la Cáma- ra se ejerce en la elección del "speaker," que se hace por la mayoría de votos... del partido que en la Asam- bla domina. Nos referimos así á la democracia más culta de las que tienen adoptado el sistema de gobierno presidencial. En las sujetas al parlamentario, la Cámara más nu- merosa es de una intelectualidad mucho más alta, porque la participación eminente que toma en el gobierno de la nación hace de la elección de los diputados el acto de mayor importancia para el país, y el objeto de la intervención solícita de los elementos serios de la socie- dad y especialmente del mundo político. En las Cáma- ras de representantes de Inglaterra y Francia se sientan muchos hombres de primer orden, profundos en ciencia política, maestros de la diplomacia, consumados juristas, soldados y marinos de fama, elocuentes oradores; la opi- nión personal puede ser, si no enteramente general, en gran mayoría; pero sometida á las necesidades de par- tido, y dentro del partido al grupo, á las fracciones, que en Francia, sobre todo, dan á las deliberaciones de la asamblea su fisonomía especial y á las votaciones su rum- bo fijo. La importancia del voto que cambia el Gobierno en un día y que decide de todos los actos del Ejecutivo, es decir, de toda la vida diaria de la Nación, hace la dis- cusión apasionada, violenta, que tiene más de disputa que de deliberación, y se llega al momento de decidir con el "sí" ó el "no" de la soberanía del pueblo, en una atmósfera cargada de rencores y de amenazas, que vibra todavía con las palabras malsonantes de los interrup- tores y los golpes de martillo del presidente, y que tal vez agitó un puño alzado para abofetear ó algunos tinte- ros arrojados á distancia para herir. No hay cómo elegir entre una asamblea como la ame-SUPREMACÍA DEL LEGISLATIVO 201 ricana, que casi llenan medianías y aun nulidades,, en que la costumbre de hablar va decayendo más y más, que sometida á los comités está á punto de abdicar por completo sus funciones de cuerpo deliberante, y otra asamblea como la francesa, en que hay representantes de gran calidad, por talento y por ciencia; pero que se agita sin cesar en la lucha contra el Gobierno y hace de ella la ocupación preferente, casi única, tornando la discusión un combate de elocuencia á veces ahogada por clamores, insultos y denuestos. La nación americana tolera y com- pensa el mal con la fuerza que toma de su incomparable y sana juventud, como un cuerpo vigoroso y nutrido so- porta y repara la enfermedad local de un miembro; la francesa sobrepone su bienestar de riqueza acumulada, su cultura superior y el patriotismo que constituye su virtud salvadora, en medio de constantes amenazas de reacción y de complicaciones internacionales. Pero ni una ni otra nación tienen la asamblea ideada por los le- gisladores constituyentes para las más elevadas funcio- nes que confiere la soberanía popular, y cada una por su camino sigue una marcha que aún no da muestras de suspender ni desviar y que puede conducir al país á profundas alteraciones en el sistema de gobierno. ¿Cuál será la tendencia en México de un Congreso li- bertado de imposiciones por la elección real de los dis- tritos electorales? ¿Cuál su influencia en el sistema es- pecial de gobierno que habrá de surgir de la letra de la Constitución combinada eon nuestro carácter, nuestra educación y nuestra idiosincrasia? No es posible acertar en las respuestas, si se quieren determinar con precisión de detalles ó con delicadeza de matices; pero sí pueden señalarse los peligros más serios, con la certidumbre de no errar por mucho en los temores, y consecuentemente. apuntar los medios de conjurar los mayores v más se 13202 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA güros males, para dejar á las sorpresas de la práctica la menor influencia posible. La reacción natural que producen en el espíritu públi- co los efectos malos de una situación presente, le hacen ver mal los efectos buenos que también trae consigo y lo inclinan completamente en favor de una situación dia- metralmente contraria, cuyos lados inconvenientes deja de percibir. La preponderancia absoluta del Ejecutivo en nuestra régimen político, levanta la esperanza en el Le- gislativo y lo llena del prejuicio de todos los salvadores en promesa. La Nación aspira á un régimen en que el Congreso predomine, y por sacudir la omnipotencia del Presidente de la República, no teme su nulificación, por que no la ve como un mal ni supone la omnipotencia de las Cámaras, de que no tiene experiencia ninguna. Esta apoyo de la opinión pública, con que de pronto contaría un Congreso libre, es lo que lo hace más peligroso para el equilibrio de los poderes nacionales y para la estabilidad de las instituciones. Falto el país de órganos electorales, que sólo el ejer- cicio del sufragio crea y perfecciona, no hay que esperar que en las primeras elecciones intervengan poderosamen- te los elementos conservadores, que son los dueños de la riqueza, de la cultura y del buen juicio que hay en toda nación; pero aún es difícil que tales órganos lleguen á ser muy útiles para la buena designación de represen- tantes, porque en los países de sistema presidencial el interés se encuentra en la elección de presidente, y como en los Estados Unidos, la de diputados se abandona á los políticos de oficio, que son, por lo común, hombres de segundo orden, si se clasifica por ilustración y patriotis- mo. Nuestros Congresos (los primeros sin duda alguna), se formarán, en su mayoría, de hombres logrados por e! prestigio de pequeñas localidades ó por intrigas maño-SUPREMACIA DEL LEGISLATIVO 303 ■as en que triunfa una habilidad lugareña; de políticos de los Estados, que suelen desenvolverse y tomar gran- des proporciones en el medio amplio y favorable de la capital; de algunos avezados á las tareas legislativas por servicios anteriores, prontos á usar de una libertad que antes no tuvieron, y que es probable que deban sus cre- denciales á la influencia, que no llegará á ser nula, de los gobernadores. Un Congreso compuesto de personalidades así, tendrá probablemente cualidades de buena fe, de in- terés por los Estados y de dedicación preferente á bus ta- reas, y dará además la ventaja de sacar á luz hombres que renueven las filas de la política, debidos á la espon- taneidad del medio, que es la gran reveladora de los ca- racteres y los talentos. En cambio, aun cuando cuente con hombres de nota, la medida intelectual común será en tales asambleas bien estrecha, y la instrucción en cien- cia política y en los variados conocimientos que la enri quecen y ayudan, bien escasa. Los escépticos dirán que este Congreso se someterá al Ejecutivo, como los anteriores, por promesas ó por hábi- to; no afirmaremos lo contrario; pero, en tal caso, esta remos fuera de la suposición de las Cámaras independien- tes y no habremos adelantado nada en el desenvolví miento de las instituciones. Ningún peligro; pero ningún progreso. El Congreso libre es el que se da cuenta de su impor- tante papel, que estudia sus facultades, que se siente el primero de los poderes y se hace en seguida invasor, pro- vocador y agresivo. Si su cultura general es baja, como en el que hemos previsto, la hostilidad es irreflexiva, por- que procede de concepciones erróneas que le dan como primera y hasta como única la convicción de su omnipo- tencia y el sentimiento de su irresponsabilidad; la resis tencia del Ejecutivo á la invasión de su terreno jurisdic-204 LA CONSTITUCION Y LK DICTADURA uional, le parece rebeldía y desborda la elocuencia de los oradores, siempre convincente para los bancos mudos; y después de algún tiempo de cargarse de excitantes del orgullo, de estimulantes de la codicia, acaba por persua- dirse de que debe someter incondicionalmente al jefe del Poder Ejecutivo ú obligarlo á dimitir. En Septiembre de 1861, el Congreso reunido en Mayo, qne contaba en su seno gran número de hombres dis- tinguidos, encontró muy natural, casi como el ejercicio de una de sus más sencillas facultades legítimas, pedir al Presidente Juárez que se retirara del gobierno, entre- gando el poder al Gral. González Ortega. La forma em- pleada no tenía nada de común con los procedimientos parlamentarios, pues se hizo por medio de una petición que suscribieron cincuenta y un diputados. A ella se opu- so otra, firmada por cincuenta y cuatro representantes, que apoyaron al Presidente; de modo que si del total, los hostiles hubiesen obtenido tres adhesiones más, la posi- ción de Juárez habría sido tan falsa, que el Presidente hubiera tenido que llegar á la dimisión ó al golpe de Es- tado. Y si se considera que Juárez acababa de realizar el triunfo de la Constitución y de la Reforma, digno de los lauros que no le ha escatimado la Nación; que su elección reciente era un voto de confianza de la Repú- blica que no debía desmentirse por los representantes del pueblo; y que, por otra parte, el país seguía revuelto y amenazado por los enemigos del partido liberal, se verá en este hecho lamentable, de qué errores de criterio, y de qué faltas de lealtad y aun de patriotismo es capaz la colectividad de hombres de buen criterio y patriotas, cuando los alucina la omnipotencia de las facultadas le- gislativas. Cuando no se llegue á extremos tales, el Congreso no de- jará de pretender la supremacía que á tan poca costa leSUPREMACIA DEL LEGISLATIVO 305 ofrece su autoridad soberana de hacer las leyes de que vive la Nación, y su influencia que origina y sustenta la amenaza de paralizar las actividades del gobierno; in- troducirá subrepticiamente una forma de parlamenta- rismo forzado, hecho á expensas de la libertad del Eje- cutivo y merced á complacencias tímidas de éste 6 á concesiones que le arrancará el temor de choques violentos entre los dos poderes. Esta degeneración del sistema constitucional establecido, ha llegado á ini eiarse aun en el Gobierno americano, mejor preparado que el nuestro por su ley suprema y tan francamente sostenido por el pueblo. ¡Con cuánta facilidad no se de- terminaría en el débil organismo del nuestro y cuánto no avanzaría en su trabajo de dominar al Ejecutivo hasta hacer de él un simple instrumento! En todo lo que precede hablamos del Poder Legislati- vo, del Congreso, porque las dos asambleas que lo for- man concurren á la expedición de las leyes en ejercicio de casi todas las facultades de su institución; á veces el Senado podrá ser también, en sus facultades específi- cas, invasor y opresor del Ejecutivo; pero es un hecho constante que el predominio del Congreso se resuelve á la postre en la supremacía especial de la Cámara de Di- putados. En los gobiernos parlamentarios es la Cámara popular quien hace y deshace los gobiernos; el Senado, reducido á la mera condición de revisor, raras veces se atreve á reformar un proyecto que la otra Cámara le envía, y cede poco á poco sus prerrogativas más impor- tantes. En Francia, el Senado tiene un papel de segunda línea; en Inglaterra, la Cámara de los Lores viene ce- diendo el terreno á los avances democráticos de los Co- munes desde hace un siglo, y recientemente le rindió, so- metido por fuerza, el derecho de veto en los presupuestos votados por la Cámara baja.206 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA VA peligro de la Cámara única viene así envuelto en. el predominio del Congreso, amenazando con todos los ma- les qne le son inherentes, y con la violación del siste- ma constitucional. Quizá la subordinación del Senado, en los países europeos regidos por gobiernos de Gabinete, dependa en mucho del origen hereditario ó menos popu- lar, de sus miembros; pero no es ese el motivo único ni probablemente el principal. La causa primera está en que un cuerpo, cuanto más numeroso, es más imprudente, más audaz y más irresponsable; el Senado tiene que aco- gerse á la prudencia para evitar fricciones de trascen- dencias graves, y la prudencia está siempre en las fron- teras de la debilidad.CAPITULO XII Las armas del Congreso I Las limitaciones del Poder Legislativo en su función, que por sólo ser la suprema es un amago constante, ne- cesitan estar fuera de él; pero no pueden encomendarse á un poder especial encargado de revisar las leyes, como el Poder Conservador de 1836, porque entonces el re- visor sería el supremo y la dificultad quedaría en pie. Tampoco pueden los medios de limitación ser absolutos en su efecto, porque bastarían para nulificar la acción del Congreso y se caería en mal mayor que el que debie- ra remediarse. A efecto de impedir el abuso de la función legislati- va, así para preservar las instituciones como para dar medios de defensa al Ejecutivo, se ha apelado á la re- novación frecuente de los diputados, que pone á la opi- nión pública en ocasión de declararse en pro ó en con- tra de su política, confirmándoles ó retirándoles sus poderes. Los electores son los mejores jueces para re- solver los conflictos entre el Presidente y las Cámaras; pero esto supone una opinión pública vigilante, celosa y activa, que para nosotros deja el remedio entre las Worías falaces en que ya abundamos.' La ley inconsti- tucional cae bajo la acción de la justicia federal que208 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA restablece los principios violados; pero los medios de li- mitación que se buscan deben referirse á la función le- gislativa en el momento de trabajo y no á las leyes que han sido ya aprobadas. Los medios ideados para influir en la acción legisla- tiva, consisten en dar intervención en ella al Ejecutivo en forma tal que importe una participación suficiente para coartar la libertad absoluta; pero no bastante para redu- cirla á una apariencia, ni destructora de la autoridad del Congreso. Se refieren unos á la reunión y separa- ción de los representantes para sus sesiones, y otros á la formación de los proyectos ó á la expedición de las le- yes. El Presidente de la Unión americana tiene, con res- pecto á las sesiones del Congreso, dos facultades de gran valor. Puede por sí solo convocar á una ó á las dos cá- maras a sesiones extraordinarias, y como previamente se fijan las materias que han de tratarse en ellas, el Presi- dente, que carece de la facultad de iniciativa, puede por este modo, no sólo iniciar leyes, sino obligar al Congre- so é estudiar y resolver un asunto de manera especial, como objeto único de su reunión. Puede también cerrar las sesiones ordinarias cuando lo juzgue oportuno contra la voluntad de la Cámara de Diputados, si el Senado está de su parte; porque el Congreso no tiene día fijo para concluir sus trabajos, y si las dos cámaras no se ponen de acuerdo para determinarlo, el Presidente resuelve el conflicto. No hay para qué aquilatar la importancia que llega á asumir esta atribución para contener á una cá- mara en circunstancias difíciles, ó cuando hay motivos para temer excesos legislativos ú hostilidades apa- sionadas y crecientes. El abuso del Ejecutivo no es fácil, puesto que se ha de contar con la aquiescencia del Sena- do para dar fin al período de sesiones; pero este cuerpo,Las armas del congreso que raras veces se afecta con las agitaciones de la asam- blea popular, no negará su concurso al Presidente cuando obre inspirado por las exigencias de la tranquilidad pú- blica ó por intereses de política sana. Nuestro sistema tiene el inconveniente de los períodos fijos de sesiones que ni el mismo Congreso puede reducir, aunque no haya materia para llenarlos. Esta necesidad de reunirse es casi una obligación de legislar, que provo- ca el deseo de discurrir iniciativas y estimula la facul- tad de invención en los representantes, amenazando con üna fecundidad poco deseable. Lo que sí puede nuestro Congreso es ensanchar el período de sus tareas, ya sea prorrogando los períodos ordinarios (hasta un mes el primero y hasta quince días el segundo), ya sea reuniéndose en sesiones extraordina- rias sin tiempo determinado. Contando eon ambas pró- rrogas, el Congreso puede permanecer reunido siete me- ses del año, y si le place, añadiendo una ó dos convoca- ciones extraordinarias, puede estar en asamblea casi sin interrupción. El Ejecutivo es impotente para evitarlo, y parece que de ello hayan cuidado nuestros legisladores eon una asiduidad bien meditada, tanto por los períodos fijos é inalterables de sesiones, como porque se ha apar- tado al Presidente de toda intervención en las prórrogas y la tiene muy restringida en las convocaciones. El de- ereto de prórroga no pasa al Ejecutivo para observacio- nes, como es regla general para todos los proyectos, por prohibición expresa del segundo párrafo, inciso H., del artículo 71 de la Constitución. El Presidente americano convoca, por su propia auto- ridad, á una ó á las dos Cámaras para un período extra- ordinario de sesiones, determinando los asuntos que han de ser materia de sus tareas; la Constitución, al atribuir- le esta facultad, le deja la responsabilidad de su ejer- cicio, precisamente porque no lo sujeta á condición nin-210 LA CONSTITUCION Y LA, DICTADURA guna; sólo indica que la convocación debe hacerse en extraordinarias ocasiones, es decir, en casos que justifi- que una necesidad de los negocios públicos y cuya cali- ficación se encomienda al hombre que ha merecido la..con- fianza de la Nación para «1 más elevado puesto. Pero nó- tese que no sólo hay en esto de importante que el Pre- sidente obra en esta atribución por su propia autoridad y sin taxativas ni obstáculos, sino que hay impotencia constitucional en las cámaras para reunirse extraordina- riamente por su propio acuerdo. Su soberanía consiste en la libertad de sus deliberaciones y en la independencia de su voto; pero el abuso legislativo y las confabulaciones para intrigas políticas no encuentran facilidades en me- dio de estas sabias disposiciones. En nuestro sistema, las reglas están dictadas por un principio enteramente opuesta Es el Con- greso quien tiene á su voluntad la convocación, la decla- ración del programa de las sesiones, la duración de éstas ; son para el Ejecutivo, las condiciones, la intervención estrecha y las dificultadas. La Comisión Permanente pue- de, cuando guste reunir á las Cámaras, determinando el objeto de las sesiones; sólo debe oir al Ejecutivo antes de aprobar el proyecto de convocatoria, lo cual simplemente 'significa que anticipe un dictamen que tiene el Presidente el derecho de dar en todo proyecto de ley cuando se le comunica para que haga observaciones. El Ejecutivo puede proponer á la Comisión Permanen- te la convocación del Congreso; pero es ella la que tiene la autoridad de aprobarla y puede negarle su aquiescen- cia ó modificar á su arbitrio la materia de las sesiones, la fecha de la apertura ó la duración del período. Y hay más todavía como obstáculos al Presidente: para apro- barse el proyecto de convocación, se requiere el voto de dos tercios de los miembros presentes, exigencia no di-LAS ARMAS DEL CONGRESO 211 fícil de satisfacer cuando la iniciativa es de la Comisión misma, que en reunión plena sólo cuenta veintinueve re- presentantes, entre quienes, por lo mismo, el acuerdo es muy posible; pero que deja para las iniciativas del Go- bierno muy escasas probabilidades de aceptación en épo- cas de soberbia congresionista ó de relaciones no muy se- renas entre los dos Poderes. En nuestra historia tenemos un caso elocuente: en Julio de 1861, el Congreso se reunió en sesiones extraordinarias con el fin concertado de de- poner al Presidente Juárez. Cuando estas condiciones se estiman teniendo en cuen- ta la propensión natural del Congreso á suponerse el único representante de la voluntad de la Nación y á to- mar de tal supuesto motivos de altivez y fueros de auto- ridad suprema, se comprende que es ésta una situación constitucional digna de considerarse muy seriamente. Nó- tese la gran diferencia que hay entre la posición que guar- dan, con relación á estos puntos, el Presidente america- no y el de México, y recuérdese que en la Constitución sajona no hay línea que no sea obra consciente y me- ditada, ni expresión cuyo sentido práctico no fuese pre- visto y aceptado por los eminentes legisladores ds Fila- delfia. Esta libertad excesiva del Congreso, que lo pon<¿ por encima del Poder Ejecutivo impotente, y que en días de desacuerdo puede costar muy cara á la Nación, surte des- de luego el efecto moral de despertar la soberbia del poder más propenso á creer en su omnipotencia y á de- mostrarla en sus acciones. Es imposible que un congreso, armado por el voto de los distritos electorales, sienta y palpe su superioridad en la ley y se abstenga por mode- ración de ostentarla en el ejercicio de sus fnneiones.212 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA II Tomada de la Constitución americana tiene la nuestra un precepto indispensable, que adoptaron también las de varias naciones del Sur, y que de seguro ponen en prácti- ca en virtud de principios más generales aun las repú- blicas que no lo copiaron en su expresión concreta. Nos referimos á la amplia facultad legislativa que contiene la fracción XXX del artículo 72, y que autoriza al Congre- so "para expedir todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes (las del Congreso mismo) y todas las otras concedidas por esta Constitución á los Poderes de la Unión." Suprimir esta facultad sería imposibilitar el desenvol- vimiento de la Constitución y el perfeccionamiento del sistema administrativo, y dejar al arbitrio de cada depar- tamento la interpretación de sus atribuciones especiales y los medios y formas que hubieran de emplear en su desempeño; pero da al Legislativo una amplitud de ac- ción tal, que sirvió en 1867 al Congreso americano para dictar la ley conocida con el nombre de "Tenure of Office Act," que, entre otros, quitó al Presidente la li- bertad de remover á los Secretarios áe Estado sin la aprobación de la Cámara de Senadores. Este verdadero atentado, que motivaron las desavenencias del Presidente Johnson con la mayoría republicana que prevalecía en el Congreso, no se sostuvo más que dos años en todo su valor; pero aunque suavizada en 1869, la ley no se derogó sino á los veinte años de su expedición. En una nación latina, el terreno ganado por el Congreso no se recupera por el Ejecutivo, sino por una revolución ó una dictadura. La fracción citada marca un límite al legislador, pues- to que da á las leyes el objeto de "hacer efectivas" la*LAS ARMAS DEL CONGRESO 213 facultades que la Constitución otorga; no es, pues, ad- misible que, á pretexto de dar medios de efectividad, la atribución constitucional se restrinja ó se amplíe; pero todas las disquisiciones que sobre el precepto se hagan, por buenas que sean dentro de la doctrina exegética, se hacen á un lado en el momento de dictar la ley, ma- yormente si es en ocasión de malavenidas relaciones entre los dos poderes. Para desdeñar las exigencias de una interpretación estricta habrá siempre el pretexto (ó quizá la buena razón), de que es imposible reglamentar el ejercicio de una atribución específica sin tocarla, dar me- dios para una acción sin que la acción se limite por los medios; y no será descaminado decir que necesariamente la ley que reglamenta una facultad deja menos libre á quien la tiene, que la frase breve y general que la ex- presa, entregada á la propia interpretación del funcio- nario. Si el Congreso, por motivos de desavenencia política ó por resentimientos personales, llega á ser un adversario del jefe del Gobierno, y se entabla entre ambos la lucha, se propondrá expresamente abatirlo y lo conseguirá sin duda, con dictar leyes reglamentarias de intento restric- tivas de las facultades del Presidente, como sucedió en el caso de Johnson; y como entonces, la renovación del Pre- sidente vendrá á restablecer la armonía de los Poderes; pero el mal que se trató de hacer á un hombre persistirá en la ley, obrará sobre sus sucesores, sobre el funcionario, es decir, sobre las instituciones viciadas por pasiones y rivalidades de momento. Pero no hay necesidad de casos tales (nada raros por cierto), para que la influencia de la facultad legislativa á que aludimos se haga sentir, falseando los principios cardinales de la organización constitucional; basta la acción libre del Poder Legislativo, su vida real, que es to-214 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA da iniciativa y deliberación y abarca desde los proble- mas más graves y las cuestiones más arduas que se pre- sentan á la República, hasta las disposiciones más nimias de detalle, si en ellas le place intervenir. "Su vida e3 el trabajo y su placer es la acción," y esta acción es ar- diente, progresiva, porque labora con la palabra, con la discusión que es lucha, y tiene los más enérgicos estímu- los para alentar al hombre y empujar á una muchedum- bre. En diez años de ejercer libremente la iniciativa un congreso de temperamento latino y tradiciones revolu- cionarias, habrá expedido un gran número de leyes sobre las atribuciones que el artículo 85 confiere al Presidente de la República, y sobre las que se encuentran disemina- das en el cuerpo de la Constitución, y no habrá probable- mente una que no sea restrictiva. El Presidente se verá encerrado en un círculo de hierro, y cada día más des- armado, pasará á la condición de agente ejecutor de los mandamientos legislativos, para constituir un sistema de gobierno, que ni quiso la Ley suprema, ni cuadra con nuestras necesidades, ni es sostenible por un pueblo sin educación política. El Congreso puede también, á mayor abundamiento, '' crear ó suprimir empleos públicos de la Federación; se- ñalar, aumentar ó disminuir sus dotaciones," y esta atri- bución es tan indispensable como la que hemos examina- do; pero con ella el Legislativo puede desorganizar la administración encomendada al Ejecutivo y paralizar su acción en el ramo que le convenga por vía de amenaza ó de ataque en ocasiones de rivalidad. La fracción II del artículo 85 faculta al Presidente "para nombrar y remover libremente á los empleados de la Unión en general, siempre que su nombramiento ó re- moción no se determinen de otro modo en las leyes; lo que equivale á poner á discreción del Congreso la ampli-LAS ARMAS DEL CONGRESO 2Í5 tud de la libertad que se da al Ejecutivo. La ley puede poner fuera del alcance de éste á todos los empleados que, por la naturaleza de sus funciones, deben estarle subor- dinados, y con un poco de imprudencia, de hostilidad 6 de prurito de mando, es posible que coloque á los subalter- nos en condiciones de relajar toda disciplina y aun de alzarse á la insolencia. Esta disposición, en la extensión que tiene, no es, como las dos anteriormente expuestas, una necesidad impres- cindible. Tal vez los constituyentes de 57 no pretendierdn modificar á fondo la prescripción de la ley americana, que es mucho mejor; mas al emplear una expresión ge- neral, alteraron con desventaja el modelo. Según éste, el Congreso puede por leyes atribuir el nombramiento de los empleados inferiores al Presidente solo, á los tri- bunales ó á los jefes de Departamento, que son los Secre- tarios de Estado; y fuera de que en esta forma «1 Con- greso tiene ya una regla fija que limita el alcance de sus leyes, si puede retirar al Presidente la facultad de nombrar á los empleados, la deja siempre á los Departa- mentos del Ejecutivo, con excepción de los de la admi- nistración de justicia. La ley puede en México someter muchos de los nom- bramientos del resorte del Ejecutivo á la aprobación de una Cámara, dejarle sólo la elección en terna que le pre- senten los jefes de oficina, darle apenas una intervención secundaria en cualquier forma ó conferir á autoridad dis- tinta, sin noticia del Presidente, la designación de los empleados; puede reducir, en términos análogos, la fa- cultad de removerlos ó negársela absolutamente, priván- dolo de un poder que, si absoluto amenaza á los emplea- dos, debilitado desconcierta los servicios en que descan- sa toda la administración pública. Si se adoptan resolu- ciones como éstas, la posición del jefe del Gobierno llega216 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA á ser humillante y comprometida con sus propios infe- riores, á punto de que si por este camino el Congreso se propusiera una campaña de hostilidades, no es fácil que hubiese hombre que aun por apego al cargo se resolviera á resistirla. El poder de nombrar y remover, puesto con libertad absoluta en manos del Presidente, es de una incon- veniencia innegable; pero el que tiene el Legislativo para someter al Presidente á un papel pasivo en cuanto se refiere al personal de las oficinas que del Ejecu- tivo dependen y que son los instrumentos de su labor, es absurdo y disolvente. Esta arma es bastante por sí sola, en momentos de desavenencias entre ambos po- deres, para determinar la supremacía del Legisla+ivo, que no necesita de tanto para propender á la omnipo- tencia tentadora á que su naturaleza lo inclina y para cuya adquisición está singularmente dotado. La faculatd amplia del Presidente, que la Constitución americana quiso limitar, surtió malísimos efectos mien- tras se mantuvo sin restricciones por falta de leyes regla- mentarias. El principio proclamado y puesto en vigor en la época de Jackson, de que "los despojos de los ven- cidos pertenecen al vencedor," se realizó en forma brutal durante mucho tiempo, removiéndose al triunfo presiden- cial de un partido á casi todos los funcionarios empleados de la administración anterior. El procedimiento no sólo era una práctica de irritante injusticia que privaba al buen servicio de las ventajas del estímulo en los emplea- dos inferiores, sino que fué la causa de que la codicia de los empleados se tomara como resorte para mover la polí- tica baja de la lucha electoral, poniendo de un lado á los millares de individuos que poseían los empleos y del otro á los más numerosos aún que esperaban, con el triunfo, su parte en el botín. La corrupción cundió en los servi-LAS ARMAS DEL CONGRESO 217 eios inficionados de política, y la política rebajó sus me- dios en la proporción en que rebajó sus móviles. La ma- teria llegó á ocupar la atención especial de los hombres de gobierno; así las leyes han exigido exámenes de apti- tud á los aspirantes á empleos de cierta clase, y en los comienzos del siglo, 43,000 de ellos estaban sometidos á esa regla de los 130,000 civiles que se calculaban en el Gobierno federal (*). Aún quedan muchos sin esa ga- rantía; pero aparte de la obra de las leyes, han ganado bastante las costumbres en pro de la moralidad antes des- conocida en la distribución de los cargos. Entre las sorpresas que á nosotros nos guarda la lucha electoral democrática, es muy probable que esté la apari- ción de los "despojos" á la americana, porque, más que una invención, son un producto espontáneo del sistema, cuyo crecimiento, antes que las leyes, estorban en los países cultos la moralidad social y la energía siempre en vela de la opinión pública. Pero mientras la elección po- pular nos trae esas revelaciones, notemos que á realizarla se ha resistido siempre la fuerza preponderante del Eje- cutivo, y que entre los elementos de su fuerza, es quizá el primero la facultad de remover á muchos millares de asalariados. El afán de conservar ó de adquirir un cargo que asegure un sueldo, mueve á un ejército numeroso en todos los países, y mucho más en un país pobre de em- presas y trabajos privados, falto de estímulos para la iniciativa personal y poblado por gentes que tienen, por tradición y por herencia, más apego á la tranquilidad con estrecheces que audacia para perseguir las mejores esperanzas eventuales. Este afán es el que produce la sumisión temerosa de la legión de empleados y la si (*) Bryoe. The American Commonwealh. Vol. II, pág. 140. 34218 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA misión codiciosa de cientos de millares que quieren sus- tituirlos. "Sin duda es peligroso, dice Bryce (y el sistema de los despojos lo demuestra) dejar todos los empleos pú- blicos a disposición de un jefe del Poder Ejecutivo es- clavo de su partido, que hace de su poder un uso ex- clusivamente político. Y sin embargo, por otra parte, es necesario reconocer que un presidente debería ser li- bre para escoger sus principales consejeros y ministros, y que le es bien difícil asegurar el buen funcionamiento de los servicios civiles, aun los más ínfimos, si no le es permitido revocar á los titulares sino por razones deter- minadas, tales como las que pueden invocarse ante un jurado." Mayor hubiera sido la perplejidad del notable escritor inglés, si el caso de la constitución mexicana se hubiese presentado en el problema, proponiendo la disyuntiva de abandonar los empleos al arbitrio del Pre- sidente ó entregarlos al Congreso como una prerrogativa sin condiciones y como arma posible contra el jefe del Ejecutivo. Los dos extremos son más graves de lo que parecen á una estimación superficial: el uno rinde á la discreción del Presidente las voluntades sumisas que ci- mentan el poder de las dictaduras; el otro pone á mer- ced del Congreso los elementos de la acción ejecutiva pa- ra someter al jefe del Gobierno y establecer la tiranía parlamentaria. La Constitución americana se inclinó al primer extremo y la nuestra se puso resueltamente en el segundo. Sin embargo, la americana tenía menos que temer de la libertad legislativa, porque el veto presidencial es en ella tan fuerte, que modera la acción del Congreso y pue- de contener sus agresiones, en tanto que en la nuestra apenas si puede llamarse veto porque se asemeja y sus- tituye á esa alta prerrogativa. Lo cierto es que sólo seLKS ARMAS DEL CONCRESO 219 salvan los dos escollos por medio de leyes que dicten el bnen sentido, el interés del bien público y el sentimiento de justicia para con los que se consagran al servicio del Estado, y leyes así pueden esperarse de la cooperación de los dos Poderes; mas no del arbitrio de uno solo. Las otras dos atribuciones de que hablamos antes y que consideramos tan indispensables en el Poder Legis- lativo como peligroso contra el Ejecutivo, tienen tam- bién este único medio de moderación: el veto. 111 Cuando de 1870 á 74 se hicieron las reformas necesa- rias en la Constitución para establecer el sistema biea- marista, podía esperarse que, alejados los días de las re- voluciones triunfantes en que el espíritu público se vuel- ve extremadamente congresista, hubiese predominado el deseo de equilibrio que demostraba el establecimiento de la segunda Cámara; pero parece que, á pesar de las conocidas opiniones de Lerdo de Tejada, hubiese predo- minado un espíritu de preferencia y hasta de parcialidad en favor de la Cámara de Diputados. Sólo por una inclinación celosa del poder de ésta pue- de explicarse que entre las facultades exclusivas que se le asignaron, figuren las que expresa la fracción VI, in- ciso A, del artículo 72: "Examinar la cuenta que anual- mente debe presentarle el Ejecutivo, aprobar el presu- puesto anual de gastos é iniciar las contribuciones que á su juicio deban decretarse para cubrir aquél." Vamos por comodidad á invertir el orden en que están expues- tas. Es frecuente en las constituciones de los diversos paí- ses, la regla de que toda iniciativa que se refiera á im- puestos se examine primeramente en la Cámara de Di-220 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA putados, siguiendo la concepción de que, aunque las dos constituyen el cuerpo legislativo, aquélla representa, por su origen, la voluntad de los ciudadanos, á diferencia de la de Senadores, que tienen una delegación de la perso- nalidad de los Estados, y es al pueblo directamente, y no á las fracciones políticas de la Nación, á quienes in- teresa y afecta toda ley que imponga y distribuya las cargas del impuesto. También es propio que en esta mate- ria los senadores no tengan el derecho de iniciar que en ge- neral les concede el artículo 65, ni las Legislaturas tam- poco; los primeros, porque su facultad de iniciativa se tiene que ejercer ante su Cámara y nunca ante la cole- gisladora; las segundas, porque aisladas en su localidad, no es probable que tengan el especial conocimiento de la difícil materia de las finanzas generales, y porque sus miras, limitadas al interés particular de sus pueblos, las hacen sospechosas de una parcialidad que no promete idoneidad para proyectos viables y dignos de ocupar la atención del Congreso de la Unión. Pero no hay sino razones en contra respecto á excluir al Ejecutivo, puesto que está, por su experiencia, en condiciones de calcular mejor los productos del impuesto y conoce á fondo y con detalles las circunstancias de la materia imponible en to- do el país, la posición del contribuyente, los sistemas de exacción y el efecto moral que un impuesto nuevo ó la modificación de los existentes puede causar en la Nación. De hecho la comisión respectiva del Congreso es inca- paz de hacer una obra siquiera mediana en esta ma- teria sin informes muy minuciosos y aun sin la inspira- ción del departamento hacendario del Ejecutivo; será éste, en el fondo, el autor del proyecto, y en tal caso es más sencillo dejarle su iniciativa constitucional que, por lo demás, no produce inconveniente visible. El presupuesto de egresos se presenta por el EjecutivoLAS ARMAS DEL CONGRESO 221 á la Cámara el penúltimo día del primer período de se- siones ; es decir, el 29 de Abril y pasa á una comisión es- pecial de cinco miembros que la examinan durante el receso y han de presentar dictamen el 17 de Septiembre, segundo día del segundo período. Aprobado, pasa direc- tamente al Ejecutivo para observaciones, sin interven- ción del Senado, cuyo espíritu de moderación y pruden- cia se considera innecesario cuando se trata de estable- cer la inversión de los fondos públicos, producto del sa- crificio exigido á los contribuyentes. Este exclusivismo de la Cámara inquieta y propensa á la discusión fogosa y á la resolución apasionada, en ma- teria que exige reposo y estudio de detalles, no se en- cuentra en la constitución de ninguna de las naciones importantes del Continente. La de la Argentina, la del Brasil y la de Chile someten el examen de los gastos anua- les al Congreso, como todas las leyes propiamente tales. En cuanto á los Estados Unidos, no sólo se hacen pasar la» leyes de egresos por las dos Cámaras, sino que, en la práctica, sucede que el Senado toma una participación tan principal en la discusión, que influye quizá más que la Cámara popular en el resultado definitivo. Es común que el Senado, tardo en sus procedimientos, concluya la revisión en los últimos días de las sesiones, y la otra asamblea, ante la premura del tiempo, adopte el eami- no de las transacciones, á las que se llega por comisione» de las dos cámaras, que tratan y concluyen las diferen- cias por medio de concesiones en que siempre obtiene el Senado muchas de las reformas que acordó (*). Ignoramos en dónde fué á tomar el legislador inspira- ción para este precepto, que es, por otra parte, de una inconsecuencia que raya en contradicción. No se avien» (*] V/ilson.—Congresstonal Government. —Chap. II.222 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA con la fracción XI del artículo 72, porque el presupuesto d« egresos crea y suprime empleos, señala sus dotacio- nes y las aumenta 6 disminuye muchas veces, y aquella fracción señala estas atribuciones al Congreso general; de modo que pudiera sostenerse que en el presupuesto anual no puede hacerse modificación con respecto k em- pleos, lo que sería extravagante, ó que todo lo que con relación á ellos contenga debe pasar á la revisión del Senado, lo que sería infringir la fracción VI del inciso A, que es terminante. La otra inconsecuencia, si no es legal es científica: imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos en cuya adopción no tiene ingerencia; lo que vale tomar par- te en la acción legislativa que más lastima á los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquiescen- cia al gasto sin poder hablar de economías. No sabemos de qué será capaz una Cámara de Dipu- tados con independencia de acción respecto al Ejecutivo, y con los ojos vueltos de continuo á su distrito electoral de quien espera la renovación de sus poderes; pero te- nemos, para conjeturas, el ejemplo de Francia, cuyo pre- supuesto, de año en año aumentado, toca ya en los cin co mil millones de francos, en mucho por razón de la so- licitud que cada diputado manifiesta por favorecer las obras benéficas de su distrito, lo que produce una alza de gastos por concesiones recíprocas de los representan- tes. Y luego la Cámara popular, por su psicología de co- lectividad y sus procedimientos de oratoria efectista ce- de fácilmente á las insinuaciones de la piedad, que con frecuencia es generadora de injusticias y de ilegalidades, sobre todo cuando se la puede satisfacer con los fondos públicos (*). El Ejecutivo sin Senado que lo ayude ni veto que lo proteja, tiene que ceder y que aceptar. (*) El aSo próximo pasado, la Cámara incluyó en el presupuesto tres-LAS ARMAS DEL CONGRESO 223 Pero su situación es más grave todavía por lo que se refiere á las cuentas que debe presentar juntamente con el proyecto de presupuestos, que pasa al estudio de la misma comisión especial, y sobre la que el voto exclusi- vo de los diputados resuelve en los mismos días en que los gastos se decretan. Hasta la simultaneidad de los dos trabajos concurre á juntar la solicitud de la aquiescen- cia con la amenaza del desquite. Tampoco contienen esta facultad exclusiva las constitu- ciones que antes citamos. En la Argentina, el Brasil y Chile, la revisión de las cuentas es atribución del Con- greso general. Lo mismo pasa en los Estados Unidos, en donde la experiencia ha revelado por añadidura que la Cámara de Senadores pone mayor asiduidad en esa im- portante tarea que su colegisladora, pues es aquélla la que ha descubierto los grandes peculados que ésta pasó inadvertidos en su revisión. Si con el presupuesto la Cámara popular tiene en sus manos el poder de trastornar todo el plan administrativo del Gobierno, necesariamente ligado con los gastos que se consultan para el año siguiente, si puede modificar todo el sistema del servicio público encomendado al Eje- cutivo y en que la acción expedita y eficiente de éste se funda, en el examen de las cuentas que abarcan todo el movimiento de los caudales de la Nación (y de que es tan fácil hacer desconfiar á la opinión del vulgo), la ho- norabilidad de la administración y el prestigio de su jefe quedan á merced de la Cámara, que puede hacer sospe- chosa la conducta del Gobierno con sólo diferir la apro- bación so pretexto de inversiones que no se explican, ó cientos mil pesos para alimentar á los alumnos pobres de las escuelas pri- marlas del Distrito Federal, sin tener cuenta de que los fondos son de la Nación y de que hay miserables en las escuelas de todo el pats. Los ora «lores fueron muy aplaudidos por el auditorio emocionado.224 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA puede hacer que resueltamente se condene de equívoca 6 de culpable, consultando investigaciones maliciosas. En ningún otro caso se presenta el Ejecutivo en desamparo igual, frente á una Cámara hostil por disensiones poli- ticas que son poderosas para hacer buenos todos los me- dios de ataque, ó frente á una asamblea que, aspirando á ser única en el mando, trate de sojuzgar á quien lo com- parte con ella. No es legalmente posible la interposición del veto ineficaz que la Constitución le atribuye, porque la resolución se dicta en un simple acuerdo; y aun si lo fuera, moralmente no tendría valor sino para poner en ridículo al gobernante que con su propia oposición qui- siera defenderse. La intervención del Senado es indis- pensable, como única garantía para el Ejecutivo, contra abusos posibles siempre, y ciertos en días de conflicto, á la vez que como una seguridad que se añade á !a cuida- dosa revisión de las cuentas. Es también útil para no ali mentar en una asamblea el sentimiento de la superioridad do su poder y de la posibilidad de su imperio. IV Veamos ahora cuáles son las facultades de la poderosa Cámara en su más importante función, en el juicio d« responsabilidad política de los altos funcionarios. Este punto dió mucho que trabajar y que discutir al Congreso Constituyente. La comisión especial consultó en •u proyecto la creación de un tribunal de acusación, com- puesto de un representante de cada Estado nombrado por las Legislaturas y que debía tener sesiones durante un mes de cada año. El capítulo, declarado sin lugar á votar, volvió á la Comisión, que presentó dictamen nuevo en la sesión del 27 de Noviembre, proponiendo como jurado Aa acusación un tribunal compuesto de doce diputados,LAS ARMAS DEL CONGRESO 225 y reservando el juicio á la Cámara en pleno. Sóto m adoptó el primer artículo, y fué en vano que modificara su plan doblando el número de representantes para el jurado, pues el proyecto se desechó otra vez. En la se- sión del 10 de Diciembre, el diputado Castañeda pre- sentó un proyecto y al día siguiente propuso el suyo Vi- llalobos; por último, Castañeda trajo de nuevo el que an- tes presentara, modificándolo en varios punt03, y el Con- greso, quizá instado por la premura del tiempo ó cansado de discusiones que se repetían sobre cada proyecto, apro- bó el de Castañeda en pocos minutos y sin discusión nin- guna. Los dos de la comisión daban á la resolución del pri- mer jurado la sola autoridad de declarar si habría ó no lugar á formación de causa (the power of impeache- ment), que la Constitución americana confiere á la Cá- mara de Diputados y reservaban á la Asamblea en pleno «1 juicio en forma, (the power to try the impeachement), que corresponde en los Estados Unidos al Senado. Eix- gían, por otra parte, dos tercios de los votos para conde- nar. El proyecto de Castañeda, que se adoptó, no conté nía ninguna de las dos disposiciones, y nuestra Constitu- ción, en esta materia, resultó inferior al proyecto, como sucedió casi siempre que fué derrotada la Comisión. La ley americana pone en la Cámara de Diputados la facultad de autorizar la formación de causa y en el Sa- nado la de instruir el proceso y dictar la sentencia por dos tercios de votos. La Constitución chilena confiere U acusación á la Cámara popular; el juicio sigue las regla* americanas. La brasilera establece las mismas dos condi- ciones. La argentina requiere que la Cámara popular m constituya acusadora y que el Senado condene por do* tercios. Cuanto á antecedentes en nuestra propia legialatíoi22» LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA fundamental, los teníamos en el mismo sentido. La Cons- titución de 1824 daba'competencia ¿ cualquiera de las dos Cámaras para declarar con lugar á formación da causa por dos tercios de votos, dejando el juicio á la au- toridad competente; las leyes constitucionales de 1836 exi- gían la acusación de la Cámara popular. ¿Por qué la Constitución de 57 rompió con el ejemplo de su modelo, que reproducía su inteligente comisión, y desechó los precedentes que tenía en las leyes del país? Probable- mente por el espíritu congresista que dominaba en la asamblea. Contra el proyecto en estudio, que atribuía á una comisión la facultad de resolver sobre la proceden- cia de la acusación, dejando al Congreso la de fallar so- bre culpabilidad, se pronunció Castañeda, proponiendo que la Asamblea resolviese sobre la culpabilidad y la Corte Suprema aplicase la ley penal. Oeampo, con la cla- ridad de entendimiento que mostró siempre en los deba- tes, marcó la diferencia entre los dos sistemas que pare- cía no entender el Congreso, y después de explicar que se trataba de dos temas distintos, dijo al terminar: "Si la Cámara desecha la idea del juicio político, la comisión estudiará el sistema propuesto por el señor Castañeda." El Congreso, pues, desechó á sabiendas el proyecto y á sabiendas adoptó la modificación. Así se separó del sis- tema conocido y adoptado en todas partes, y dejó en la Carta fundamental una innovación que nada tiene de re- comendable. En las reformas de 1874, cuando con motivo de la creación del Senado hubo que retocar los artículos que hacen relación al juicio de responsabilidad política, pudo haberse enmendado el error; pero la costumbre de ver aquellas disposiciones como un ripio constitucional, hizo que no se fijara en ellos la atención de los reforma- dores y se dejaran como estaban en el original. Conforme á nuestro sistema vigente, la Cámara po-LAS ARMAS DEL CONCRESO 227 pular hace de jurado de acusación en los juicios de responsabilidad política; pero en realidad tiene en sus ma- nos la suerte del acusado, porque debe declarar si éste es 6 no culpable, y queda al Senado, como jurado de senten- cia, el papel secundario del presidente de debates en ju- rado común, de aplicar la pena que señale la ley. Por añadidura, la trascendental é inapelable resolución de la Cámara de Diputados se dicta por simple mayoría ab- soluta de votos. La del Senado, que en todas las Consti- tuciones mencionadas se dicta por dos tercios, porque es la que declara la culpabilidad, que aquí corresponde á la otra Cámara, debería en nuestro sistema votarse por mayoría absoluta, puesto que se refiere sólo á la aplica- ción de la ley penal. De todo esto resulta que el Presi- dente de la República está á merced de una simple mayo- ría de la Cámara popular, que tiene en el juicio de res- ponsabilidad política el medio más eficaz para humillar- lo ó deponerlo. Véase lo que en la práctica puede significar este sis- tema. De los siete casos de responsabilidad política que han ocurrido en la República norteamericana, sólo uno se ha referido al Presidente de la República, como resultado de la tirantez de sus relaciones con una mayoría hostil en ambas Cámaras; tirantez que había sido extremada, que se mantuvo por dos años y que llegó á su período de cri- sis con motivo de una jira del Presidente por el país, en la que pronunció numerosos discursos poco comedidos para el Congreso. El acusado fué Andrew Johnson, con- tra quien se formularon once cargos de responsabilidad, entre los que figuraban: haber pretendido remover al Se- cretario de la Ouerra Stanton, sustituyéndolo con el Ge- neral Thomas, contra la ley llamada Tenure of Office Act, que sometía la remoción de los secretarios á la aproba- ción del Senado; haber intentado, por medio de órdenea228 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA directas al General Emery, la violación de la misma ley, que, como dijimos antes, era producto de la rivalidad de los dos poderes y medio de ataque ideado por el Le- gislativo; haber procurado en sus discursos atraer sobre el Congreso el ridículo y el desprecio del pueblo, y otros semejantes que, como éstos, demostraban un origen de rivalidades y rencores enconados. El 3 de Marzo de 1868 la Cámara de Diputados aceptó los capítulos de acusación y dos días después pasó al Senado el expediente para el juicio. La votación se recogió el 16 del mismo Marzo con el siguiente resultado: treinta y cinco senadores votaron la condenación y diez y nueve la absolución; y como para dos tercios se necesitaban treinta y seis votos, Johnson quedó absuelto. Entre los que tuvo á su favor, siete fue- ron de senadores que pertenecían á la mayoría hostil y que, no obstante, fueron fieles á su conciencia y á su con- vicción de la inculpabilidad. "La Historia, ha dicho Pos- ter, ha declarado ya en su veredicto que ellos salvaron al país de un precedente lleno de peligros y justificaron la sabiduría de quienes hicieron al Senado el tribunal del juicio político" (*). En efecto ¡cuánto hubiera perdido la nación sentando el precedente de deponer al jefe del Go- bierno por el voto de un Congreso irritado por cues- tiones políticas casi personales! ¡ Cuánto ganó el prestigie de sus instituciones, manteniendo con su fuerza práctica «1 orden constituido y la serena tranquilidad de la nación! iQué pasaría en México en un caso semejantet Un» simple mayoría de la Cámara popular (como la que ad- mitió en "Wáshington la acusación contra Johnson) bas- taría para deponer al Presidente. Tratándose del proyec- to de la Comisión de 57 que, aunque exigía la declara- (•) Benjamín Hirrtson__«This Country of ours»__P&g. 154.LAS ARMAS DEL CONGRESO 229 •ión previa de acusación hecha por una comisión «special, dejaba á la Cámara de Diputados como tribunal para el juicio, Olvera dijo en la tribuna: "Establecido entre nos- otros el juicio político tal cual lo consulta el artículo, no puede haber orden; el Presidente estará expuesto á con- tinuas acusaciones, los conflictos entre los Poderes serán frecuentes y acaso se recurrirá á golpes de Estado." No puede hacerse ni mejor ni más breve resumen de los fru- tos que deben esperarse del sistema que adoptó el Congreso de 57 y conservó el de 74. Si no se han cosechado todavía, «s porque el cultivo ha sido artificial. Todos los Presiden- tes, de Juárez á acá, han tenido la salvaguardia de la elección ficticia; un Congreso elegido con independencia de los gobiernos central y d« los Estados, llegará fácil- mente al conflicto, del conflicto á la acusación, y del fallo condenatorio de una Cámara sola y apasionada, surgirá, si el Presidente es fuerte ó tiene siquiera algunos batallo- nes fieles, el golpe de Estado, antes que el acatamiento á la sentencia.CAPITULO XIII El Veto 7 el Congresionalismo I Los autores de la Constitución que desecharon el sis- tema bicamarista, sentían la falta del Senado como medio de moderar la actividad legislativa de una sola Cámara, y revelaron en diversas ocasiones, por preceptos limita- dores ó estorbos que propusieron, la inquietud que produ- cía en ellos su desconfianza en el sistema unitario que ha- bían hecho triunfar. Resultado de su intranquilidad fué el embarazoso procedimiento que inventaron para la forma- ción de las leyes; en él había tres y hasta cuatro discu- siones del proyecto, distanciando en diez días la primera de la segunda, y se consultaba que, con sólo pedirlo una diputación completa, además de votarse individualmente, el dictamen discutido se votara también por diputacio- nes. Hacían así, en cierto modo, un Senado de la misma Cámara única. El sistema fué rudamente atacado; los mantenedores del bicamarismo volvieron á exponer sus argumentos en favor de la segunda Cámara; pero campeó sobre todo y como siempre en la discusión, la teoría de la función so- berana de los representantes del pueblo, condensada eD «stc, interrogación que Zendejas había lanzado cuando se232 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA discutió la unidad del Congreso: "iQué significa una Asamblea soberana con freno? No bastaba para la li- bertad del Legislativo quitarse el obstáculo de la di- visión en dos cámaras; debía ser expedita su acción, y era forzoso que pudiera ser rápida. Por lo mismo se com- batió en numerosos discursos el veto presidencial, por- que la Comisión proponía que un proyecto objetado por el Ejecutivo no pudiese aprobarse sino por dos tercios de los votos presentes. Zarco, que fué el más empeñoso de- fensor del bicamarismo, era, antes que nada, enemigo del ministerio en general, del Gobierno, que siempre supuso parlamentario, y se declaró enemigo del veto, que reba- jaba la soberana autoridad que él quería sólo en el Poder Legislativo. Ramírez, considerando que el Constituyente no estaba sometido al veto, decía estas palabras que re- velan el espíritu de aquel cuerpo legislador y las ideas predominantes sobre democracia: "Pensar que sólo la asamblea constituyente ha de acertar es una presunción en extremo ridicula. ¿Por qué, pues, el Congreso constitu- cional ha de tener mayores trabas? jPor qué se ponen tantos embarazos en su acción? {Por qué se quiere que discuta tantas veces y que, desconfiando de sí mismo, vaya á pedir limosna de luces al ministerio, que ha de ser más sabio y más patriota? Porque no se tiene fe en el progreso de la humanidad, porque no se tiene la con- ciencia de la democracia." Con esta clase de argumentaciones, que eran en la épo- ca las más convincentes, la Comisión tuvo que renunciar, como en muchos debates, al acierto, y redujo la impor- tancia del veto á la simple reconsideración de los proyec- tos que objetara el Ejecutivo, pues propuso que la sola mayoría absoluta bastara para aprobarlos. Después el Congreso que introdujo el sistema bicamarista no hizo en este punto reforma alguna, probablemente porque nadaEL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 233 le sugería la práctica de los Congresos anteriores, siem- pre dominados por una mayoría sometida al Gobierno. Como en el juicio político, en el veto nuestros legisla- dores se apartaron de los precedentes propios y de los ejemplos que podían encontrar en la legislación de los pueblos de América. Tanto la Constitución de 1824, como las Leyes Constitucionales de 1836, requerían el voto de dos tercios de los miembros de cada cámara para confir- mar una ley contra las objeciones del Ejecutivo. La regla se había sentado en la Constitución norteamericana, y la aceptaron nuestros viejos legisladores, como la tomaron también las leyes fundamentales de la Argentina y GKilo, y posteriormente, al establecer la república, el Brasil. Es natural suponer que los hombres públicos de 57 hu- bieran nutrido sus convicciones políticas y sus princi- pios de gobierno con la lectura de los debates que "ii Francia sustentaba la Asamblea Constituyente de 1843, producto de la revolución republicana de que podían de- cirse testigos, y que era, por tanto, su más vivo é inmediato modelo; y es sabido que en aquella asamblea, en que abundaron los oradores de talento, dominó la discusión de las teorías y prevaleció el espíritu teórico en las reso- luciones. Eso habría sido bastante para orientar las opi- niones hacia la concepción del Ejecutivo subordinado ó por lo menos apartado de toda intervención eu la gene- ración de la ley; pero lo cierto es que debieron de ser pocos los constituyentes que entraron en el estudio con- creto de la posición del Presidente en el sistema represen- tativo, penetrando en la cuestión debatida en la Asamblea de 48 de si es aquél ó no un representante de la soberanía popular; y debieron de ser muy pocos, porque no se expuso la doctrina en ningún sentido en el curso de las diversas discusiones en que pudo caber. Los principios di' nuestros legisladores eran más fáciles, por más amplios; 15234 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA no escasos representantes habían leído á Rousseau, y sa- hían, por el Contrato Social, que "la voluntad popular es siempre recta y tiende siempre á la utilidad pública;" por otra parte, nunca se puso en duda que el Legislativo era el genuino y único representante del pueblo; que era su reflejo, casi el pueblo mismo, y entonces el dogma de la infalibilidad popular debía cobijar á las resoluciones del Congreso, que se suponían siempre rectas y siempre en pro de la pública utilidad. Por eso el veto del Ejecutivo irritaba á los creyentes como una herejía, y entre los cre- yentes del dogma figuraban hombres que influían en la Cámara, como Zarco y Ramírez. Y no es extraño que nuestro Congreso adoptara tan re- sueltamente el principio de la supremacía del poder que hace la ley, del poder creador, cuando trabajaba la obra de la revolución bajo el sentimiento congresista y anti- ejecutivista, que había sido la fuerza del movimiento de Ayutla. Aun en la Convención americana de 1787, sajona y reunida en días serenos, reducida á corto número de delegados, en quienes se juntaba una gran sabiduría á una prudencia recelosa de todos los poderes amplios, sur- gió y tuvo adeptos la idea de un Ejecutivo simple agente de los mandamientos del Legislativo, basada en la repre- sentación exclusiva en éste de la voluntad de la Nación. Pero prevaleció el concepto fundamental de que el sistema de gobierno que establecían era un sistema de pesos y fuerzas balanceadas; la convicción de que todo poder su- premo está condenado á ser un poder absoluto, inclinó 4 la Convención á prescindir de la lógica simple de las teorías y á resolver, no sobre la naturaleza del Ejecutivo como un problema de ciencia pura, sino sobre sus fun- ciones y facultades como elementos complementarios de la organización en conjunto. En vez de nacer el Ejecutivo americano de una teoría, ha hecho reflexionar á los ana-EL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 235 lizadores del sistema para extraer de él el principio que acredita; el Ejecutivo, interviniendo poderosamente en la formación de las leyes por medio del veto, se liga en la función legislativa con el poder legislador; son ele- mentos coadyuvantes sin dejar de ser independientes, y esto en nada pugna con el principio de representación, que es el alma de los sistemas modernos republicanos; porque el Presidente, elegido por toda la Nación, es tan representante del pueblo por su origen, y obrando por determinación propia en todos los actos de la vida nacio- nal, es tan representante de la voluntad popular, como el Congreso que viene de los comicios y que "quiere" en nombre de la voluntad de los ciudadanos. En 57 se creía que el objeto de la Constitución era establecer la democracia, como una condición de digni- dad y casi de orgullo; la democracia residía en «1 su- fragio universal y en la supremacía del Congreso; des- pués hemos ido entendiendo que la ley política tiene por objeto la organización nacional, que ésta no es viable sino cuando la sostiene la voluntad de la Nación misma, y cuando no hay ni puede haber ¡en el organismo un ele- mento superior, absoluto, que destruya á los demás y con ellos las libertades públicas. Nuestros legisladores veían en «1 veto una humillación del Poder Legislativo, es decir, del pueblo, ante el Poder Ejecutivo, es decir, de la tiranía, y con una concepción semejante es toda- vía admirable que hubiese opiniones en favor de aquella limitación. "Los fundadores de nuestra república, decía Madi- son ('), parecen haber creído ver siempre la libertad amenazada por la prerrogativa, siempre creciente y siem- pre usurpadora,.....de un magistrado hereditario..... (*) The Federallst. XLVI1.236 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA No parecen haber recordado nunca >el peligro de las usur- paciones legislativas que, reuniendo todos los poderes en laa mismas manos, deben llevar á la misma tiranía de las usurpaciones del Ejecutivo." En otro lugar dice: "si entre estos departamentos (los tres poderes), no exis- te una liga y una unión que dé á cada uno de ellos un control constitucional sobre los otros, el ¡irado do & pa- ración que requiere el principio, como esencial á un go- bierno libre, no será nunca mantenido eíieazmente en la práctica." Jéfferson, citado por Mádison, se expresa así: "Ciento sesenta y tres déspotas (los diputados), serian tan opresores como uno solo. Poco nos importa que sean elegidos por nosotros. Da despotismo electivo no sería el gobierno que buscáramos." El veto tiene dos fines directos, que se refieren, en suma, á la seguridad de la Nación ¡ dar una garantía de prudencia legislativa, mediante la intervención ilustrada por la experiencia y afianzada en la responsabilidad per- sonal del Presidente ¡ dar al Ejecutivo medios eficaces de defensa contra la invasión y la imposición del Legis- lativo, que "extiende por todas partes la esfera de su actividad y absorbe todos los poderes en su impetuoso torbellino (*). En la república norteamericana, la experiencia no ha servido sino para demostrar la sabiduría de la Con- vención de Piladelfia. Los presidentes que han opuesto el veto á proyectos legislativos imprudentes ó interesados, han tenido en su favor más de un tercio de votos para desecharlos; los presidentes ligeros ó imprudentes han l'evado la derrota de los dos tercios que se sobrepone á la observación del Ejecutivo. Washington usó sólo dos veces de su prerrogativa; sus sucesores hasta 1830, siete; (*) Mádison. Loe. cit.El, VETO Y EL CONGRESIONAL1SMO 237 Johnson la empleó con imprudencia y mal éxito repeti- das veces; pero hasta 1885 sólo se había opuesto el veto 132 veces en un período de noventa y seis años. Cleve- land lo interpuso contra 301 proyectos, en su mayor par- te relativos á pensiones patrocinadas por diputados, y debió de tener la razón de su parte, euando sólo en dos ca- sos tuvo en contra la mayoría necesaria de dos tercios de votos (*). Las poderosas Comisiones permanentes que di- rigen las labores de las Cámaras han inventado medios para forzar el veto presidencial (lo cual demuestra cuán útil es), y el principal consiste en los llamados "riders." Consiste la artimaña en introducir en un bilí que auto- riza un gasto y en que el Ejecutivo tiene serio interés, otra disposición que interesa á sus autores, aunque sea de naturaleza extraña, para obligar al Presidente á aceptar la parte intrusa por no rechazar la que se nece- sita. Hayes echó abajo cinco proyectos con riders para conservar su prerrogativa, y posteriormente este abuso ha sido condenado por el Congreso. Pero es todavía más importante el oñcio del veto en la defensa de la esfera de acción del Ejecutivo. "El veto, dice Barthélemy, protege al Ejecutivo contra el peligro, quimérico >es verdad, de ser suprimido por una sola ley; pero sobre todo contra el peligro más real de ser poco á poco despojado de sus atribuciones, por resoluciones su- cesivas" (**). Ya hemos visto qué medios tan eficaces tiene el Le- gislativo dentro de nuestra ley constitucional, para avanzar sobre el terreno del Poder Ejecutivo y limitar hasta donde le plazca sus más necesarias facultades. Hasta que ponga en ejercicio la atribución que tiene de dictar leyes para hacer efectivas las de los Poderes de (*) Bryce. The American Commenwealth. (**) Le role du pouvolr executif. Pág. 118.238 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA la Unión. Sobre que toda reglamentación es necesaria- mente la limitación de un precepto general, la ley regla- mentaria puede invadir inconsideradamente la esfera de acción del Ejecutivo y éste no tendrá más caminos para elegir que ó la desobediencia, dee'arándose juez de la constitucionalidad de la ley, ó la .sumisión. En el primer extremo, surge el conflicto entre los poderes, que hemos visto en Chile encender la revolución congresista contra Balmaceda; en el segundo, la prudencia del Presidenta originará la reducción de sus funciones hasta llegar á la subordinación de un poder y á la suplantación del sis- tema de gobierno que el país quiso darse. Para resistir esa usurpación, que se solapa con las fa- cultades legítimas del Congreso, no tiene el Ejecutivo medio legal que lo proteja, porque la inconstitucionali- dad de una ley sólo puede considerarla (declararla no) la Corte Suprema en casos aislados, en forma de juicio y cuando por consecuencia de sus mandamientos se afectan derechos personales; y estos casos no pueden darse sino muy raras veces con motivo de leyes que in- vadan ó desconozcan una facultad del Poder Ejecutivo. Y luego, i cuál es el límite de lo constitucional en las dis- posiciones de una ley de reglamentación? El Congreso tiene en este punto la ventaja de qne maneja lo inde- finido; y la latitud debe de ser muy amplia, cuando el americano pudo, burlando el veto por medio de un rider, privar á Johnson de su carácter constitucional de jefe de las fuerzas de mar y tierra, y conferirlo al Gral. Grant. El Congreso tiene dos caminos, igualmente llanos, pa- ra abatir al Ejecutivo: reducir las facultades de éste al dar las leyes que han de hacerlas efectivas, ó al regla- mentar las suyas, ampliarlas sobre el terreno del otro poder. Su acción invasora, como de simple reglamentación,EL VETO Y EL CONGRESIONAL1SMO 239 asume ante la opinión pública un aspecto pacífico y de presumible legalidad, en tanto que la resistencia del Ejecutivo tiene que mostrarse en forma de rebeldía, con manifestaciones ostensibles que siempre la harán supo- ner dañada de ilegalidad reprobable. Aun inconscientemente y sin mala intención, el Con- greso propende á ensanchar sus funciones. No podemos suponer un propósito deliberado ^n el nuestro, que ha ido siempre á una con el Ejecutivo, y sin embargo, en su reglamento estableció la obligación de los Secretarios de Estado de obedecer al llamamiento de las Cámaras para rendir los informes que se les pidan. Los pueblos de América que quisieron adoptar este sistema lo autoriza- ron en sus constituciones (*); en México no es fácil en- cajarla ni siquiera como reglamentación de una facul- tad, porque no tiene conexión con ninguna de las conce- didas á los Poderes federales; de suerte que es esta una obligación nueva impuesta al Ejecutivo, que bien pudiera ser seguida de otras que cambiaran «1 carácter genuino de nuestro sistema de gobierno. Hay otro caso mucho más grave: una disposición de la ley electoral, que viene desde el Constituyente y que éste no insertó, como debía, en el cuerpo de la Cons- titución. Ordena la ley que cuando ningún candidato ob- tenga mayoría absoluta en la elección presidencial, la Cámara de Diputados elija un presidente de entre los dos ciudadanos que hayan reunido mayor número de vo- tos. Se trata de prever un caso muy probable en eleccio- nes libres; la disposición es necesaria para evitar una dificultad muy seria; pero importa una facultad nueva que se otorga á una cámara, y sólo la Constitución pu' -lt» conferir atribuciones á los Poderes federales. Es singu- (*) Perú, art 103 —Venezuela, art 97.—Guatemala, art. 76 y otra*240 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA lar que los constituyentes, que vieron esa disposición en la Constitución americana, no la tomaran para la núes tra y sin embargo la copiaran en la ley electoral, desau- torizada para contenerla. Dos veces se aplicó esa disposición para elegir á Juá- rez: en 1861 y en 1871; es extraño que la inconstitucio- nalidad del sistema no haya sido alegada, especialmente en el segundo caso, cuando una fuerte oposición se hacía oir en el Congreso. Para. Jo porvenir presenta un peli- gro serio, porque su ilegalidad es indiscutible y ni los precedentes pueden autorizarla. El Congreso nacional lo reconoció así en las reformas constitucionales de 13 de Noviembre de 74, cuando en el inciso A del art. 58 facultó á las legislaturas para elegir al senador res- pectivo, si en la elección ningún ciudadano obtiene ma- yoría absoluta. No creyeron bastante los reformadores establecer el procedimiento en la ley electoral, tratándo- se de designar senadores, y sin embargo, se mantuvo la irregularidad en la elección mucho más grave de Presi- dente de la República. No hay que ser pesimista para prever que un Con- greso libre sería implacable con un Presidente desarma- do, y el arma es el veto fuerte, sólo subordinado al voto de dos tercios de representantes en cada Cámara. "Por el veto el Presidente se constituye guardián de los de- rechos del pueblo, como una especie de tribuno del pue- blo con respecto á la legislatura; él lo salvaguarda del espíritu de facción, de la precipitación y de otros vicios contrarios al bien público de los que el Congreso no esca pa nunca de un modo absoluto" (*). El veto que la Constitución establece, es, simplemen- te, el derecho del Presidente para que, reconsiderado el '*) Barthélemy._Op cit., pág. tC7.EL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 241 proyecto de ley, vuelva á votarse; y es fácil comprender que si las Cámaras cuentan con una mayoría adversa al Ejecutivo, ó bien interesada en llevar adelante un pro- pósito político ó un interés de administración, la mayo- ría que votó la ley la confirmará sin duda. La prerrogativa es irrisoria; sin embargo, en las dis- cusiones de 57 se la llamaba veto absoluto para hacerla más odiosa. La diferencia entre la simple mayoría y dos tercios fie votos es considerable y hacía decir en aquella época rl'ie serviría para despojar al Congreso de la facultad le- gislativa. El privilegio del veto no tiene tal poder, porque es simplemente negativo: es la facultad de im- pedir, no de legislar; y como una ley nueva trac la mo- dificación de lo existente, la acción del veto, al impedir- la, no hace sino mantener algo que ya está en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no puede calcularse simplemente por la aritmética, como ha hecho observar un escritor, porque es preciso agregar á los números la influencia moral del Presidente en el ánimo de cada una de las Cámaras, que tienen, hasta en los malos tiempos, una minoría de hombres sensatos, capaces de sobreponer á los sentimientos comunes el juicio supe- rior del bien público. Podrá decirse que el mal no se evitará si en ambas asambleas hay una mayoría de dos tercios contra el Eje- cutivo. Probable es, si tal sucede, que sea el Congreso quien tenga razón; pero aun supuesto lo contrario, el caso es más remoto y todas las precauciones tienen un límite. Además, no hay que presumir que el Congreso sea indiferente á la opinión pública, ni que ésta (por negli- gente y reducida que sea en el país), deje de manifestar- se y moverse ante la actitud resistente del Ejecutivo, que con el veto echa las responsabilidades sobre un eon-242 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA greso mal aconsejado por pasiones reprobables ó mez- quinos intereses. Tachaban nuestros legisladores al veto de traer la con- fusión de poderes; sólo el diputado Villalobos dió mues- tras de entender y apreciar á fondo la prerrogativa. Pre- cisamente los gobiernos parlamentarios, en los cuales se ha llegado casi enteramente á la unidad del poder, son los que no emplean el veto. El rey de Inglaterra lo tiene absoluto en la Constitución; pero hace doscientos años que no lo usa; el presidente de Francia lo tiene en la forma de simple reconsideración del proyecto que ob- jeta; pero tampoco lo emplea desde Mac-Mahon á nues- tros días. En los gobiernos de Gabinete, en que cuando más el jefe nominal del Ejecutivo es una persona res- petable para los ministros, sería extravagante conferir . al Gobierno el derecho de veto que requiere dos tercios de votos, cuando la simple mayoría tiene el poder supe- rior de derribar al Gobierno. En el sistema presidencia] americano, el veto no es una amenaza para la separa- ción de los poderes: es el medio indispensable para man- tenerlo contra la tendencia absorbente del Poder Legis- lativo, que con el ensanche de su acción propende á ser el poder único. 11 El carácter accidental del Gobierno y aun la forma definitiva que adopta, dependen, por una fatalidad in- vencible, de las condiciones personales que reúne el titu- lar del Ejecutivo. La Constitución "literaria" de un pue- blo, es lo que los legisladores quisieron que fuesen las instituciones; la Constitución "real" es lo que resulta en la práctica, de la complexidad del Gobierno en que in- tervienen los distintos órganos que lo constituyen: pero,EL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 243 entre éstos, es el Ejecutivo el que ejerce mayor influencia y el Ejecutivo tiene por núcleo un hombre con educación individual, carácter determinado é intelecto propio. Bajo Hárrison y sus predecesores, Wilson ve aparecer en los Kstados Unidos un gobierno congresional por la pasividad de los presidentes; bajo Mac Kinley y Roosevelt, nota Barthélemy la inclinación definitiva del sistema america- no hacia el gobierno personal. En Francia, Mac Mahon por conservador y Grevy por sumiso é inerte, según dis- tinguidos escritores, determinan el abatimiento del pre- sidente y transmiten á sus sucesores un poder nominal, irremediablemente nulificado, contra la letra y el espíritu de las leyes constitucionales de la tercera república. Todos los presidentes mexicanos de la época constitu- cional han sido fuertes; pero no han influido en las instituciones, porque éstas no han vivido la vida propia que sólo puede darles la organización del gobierno por el sufragio popular. La influencia recíproca entre laa instituciones y nuestros gobernantes, no puede, por mí- nima é indirecta, tomarse en consideración hasta ahora. ¿Cuál será al ponerse aquéllas en práctica mediante la elección efectiva del Congreso y el Presidente? La debilidad del Ejecutivo en la Constitución lo pone al arbitrio del poder instintivamente invasor que >en nues- tra ley fundamental no encuentra las limitaciones que lo detienen. Un presidente de energías dominadoras, an- te un congreso agresivo, irá al golpe de Estado y á la dictadura; pero esto no será definir un sistema de go- bierno. Un presidente que acate la Constitución, ante aa congreso designado por el voto público, tendrá que su- frir con mayor ó menor resistencia, según la entereza de su carácter, la invasión de sus atribuciones, sobre todo si él llega también á la primera magistratura por la elec- ción popular, que no confiere derechos de conquista ni244 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA engendra el sentimiento de superioridad propio del jefe revolucionario. Entonces (y tanto más pronto cuanto más pasivo sea el Presidente), se llegará á una forma híbrida de sistema parlamentario subrepticio, sin ninguna de las ventajas del sistema europeo, sin dignidad ni firmeza, y con más debilidades, incoherencias é incertidumbres. El gobierno congresional se constituye por sí solo, sin necesidad de una declaración formal, por la Fuerza de las cosas. Un congreso que domina, rechazando las iniciati- vas del Gobierno y negándole los recursos que ha menes ter, acaba por forzar la dimisión de los ministros: re- pite su agresión eon los que los sustituyan, y al cabo de algún tiempo de semejante brega, si el Presidente no se va, tiene que tomar para su gabinete los hombres que le ofrezca la mayoría dominadora. Desde el momento en que el Presidente ha perdido de hecho la facult:ii de nombrar y remover libremente á sus seeretarios, su auto- ridad está perdida y el gobierno congresional ha sustitui- do al presidencial; pero esto no es un gobierno parlamen- tario. El sistema parlamentario ó de gabinete no puede im- plantarse en este país, porque nos faltan para él elemen- tos que nunca hemos tenido y otros que todavía no tene- mos. No hemos tenido tradición monárquica, y es de la mo- narquía transformada por el advenimiento de la demoera cia de quien procede el sistema, que es originariamente inglés; un pueblo sin esa tradición no puede ver con i es- peto ni tolerar siquiera á un jefe de Estado sin respon- sabilidad ni funciones, especie de príncipe consorte de la República, del cual ya dijo un estadista distinguido que sirvió el cargo, Casimiro Perier, que "entre los poderes que se le suponen atribuidos, el único que el Presidente puede ejercer libre y personalmente es la presidencia deEL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 245 las fiestas nacionales." Quizá pueda decirse que el sistema parlamentario necesita, para ser institución sólida, no só- lo la tradición, sino la manarquía. Sólo el monarca lleva suficientemente la representación de la nación y de su historia, para ser no más representación y conservar el respeto y la veneración populares; esto no lo alcanza 1111 burgués por mucho que valga como hombre. En Inglate- rra, Italia, España, Austria, Bélgica, no se discute el par- lamentarismo como en Francia ¡ en aquellos países se atenta contra la vida del monarca ¡ pero no se le befa dándole de bastonazos como al Presidente Loubet, ó ti- rándole de las barbas como al Presidente Fallieres. En Francia, el gobierno parlamentario no tiene aún caracte- res de estabilidad; hay partidos que proponen la presi- dencia plebiscitaria y fuerte; pero la tendencia práctica más bien conduce á la desaparición del Ejecutivo como eji Suiza. El elemento que no tenemos todavía y sin el cual el parlamentarismo es falso, es la cultura elevada en lo ge- neral, que el pueblo necesita para hacer una elección que sirva no sólo para enviar á la (Jamara representantes li- bres, honorables ó ilustrados, sino para resolver las cues- tiones propuestas por la política del mouimto. Cuando en un conflicto se disuelve la Oámara, la convocación á ' lecciones es una consulta al pueblo para qu; él, como mediador y soberano, resuelva la dificultad en el sentido que quiera; es una forma de "referéndum" que se con- testa eligiendo á los diputados por las ideas que tienen y que han de llevar en su voto á la asamblea. En México habremos ganado mucho si logramos que, restringido el sufragio, los electores sepan, en su mayoría, lo que es un diputado y el interés que su designación tiene. Para el gobierno parlamentario se necesita una cons- titución preparada especialmente. El sistema tiene base-;246 LA CONSTITUCION Y LA. DICTADURA fundamentales que son las siguientes: la. "Irresponsabi- lidad del jefe del Poder Ejecutivo." Para ser irresponsa- ble, es preciso que no tome ninguna participación directa en la resolución de los negocios; que éstos sean llevados según la voluntad del gabinete, á fin de que la reproba- ción de la Cámara afecte sólo á los ministros, y al aban- donar ellos el poder, no sea aquél arrastrado en la caída. Hasta para una simple opinión tiene que ser el titular del Ejecutivo muy discreto, porque si comparte la del Gabinete y éste fracasa en el debate, se verá embarazado con los ministros nuevos, que traen forzo- samente la opinión contraria. En Inglaterra el rey tiene que presidir lo mismo un gobierno conservador que uno liberal; en Francia, el presidente radical debe conservar- se en aptitud de presidir un gabinete progresista ó so- cialista.—2a. "Responsabilidad meramente parlamentaria de los ministros. No se trata de una responsabilidad por delitos políticos, que tienen sanción en el Código Penal ¡ sino de la que procede de faltas, errores, extravíos en la dirección de los negocios públicos que ameritan la repro- bación de la Cámara y tienen por sanción única, pero forzosa, la de abandonar las funciones, dimitir. Conse cuencias de esta base son que el gabinete no se atenga á las opiniones del jefe del Gobierno, sino que obre con independencia de él, y que el gabinete no sea designado por él, sino por las circunstancias políticas de la situa- ción, que en el caso se revelan por los jefes de grupo á quienes siempre se consulta. Otra consecuencia es la ne- cesidad de la homogeneidad del gabinete ó el concierto de los que han de constituirlo; lo que se consigue con no designar sino al jefe del gabinete, autorizándolo para es- coger él los demás ministros. De todo lo cual resulta que el jefe del Ejecutivo no tiene, en suma, facultad ni para nombrar, ni para conservar, ni para remover á sus247 ministros.—3a. Facultad de disolver la Cámara popular. Esta, que pudiera tenerse por la única, pero soberana, función del jefe titular del Ejecutivo, en realidad no obra sino por acuerdo del gabinete; pero notemos de paso, en confirmación de que sólo las monarquías pue- den ser verdaderamente parlamentarias, que la disolu- ción, con frecuencia usada en los países de instituciones monárquicas, sólo se ha empleado una vez en la tercera república francesa por el Mariscal Mac-Mahón, que tuvo Que dimitir en seguida, desautorizado por el voto popu- lar. Desde entonces el hecho de disolver la Cámara se considera en Francia como un atentado contra la na- ción, á quien aquélla representa. "El rey constitucional puede conservar sus funciones á pesar de un mal éxito (en la nueva elección), porque representa á una dinas- tía, porque tiene derechos que proceden de su sangre y porque nada debe á la elección popular; pero el Presi- dente de la República, ¿podrá permanecer en funciones, aun sometiéndose, cuando el pueblo de quien tiene sus poderes lo ha condenado? No tiene más que dimitir." (*) Ya se ve, pues, que para formular el gobierno parla- mentario en nuestra Ley suprema, sería necesario ha- cer en ella tan profundas modificaciones, que forzarían el cambio de la mayor parte de sus preceptos; y cuando lo hubiésemos formulado, tendríamos un sistema inapli- cable en este país y que repugna á nuestras costumbres y á nuestro modo de concebir la organización política. Como ensayo de parlamentarismo en América tene- mos el gobierno de Chile. La Constitución, sin ser pre- cisamente adecuada á un gobierno de gabinete, conduce necesariamente á un sistema congresional. El Presiden- te no es enjuiciable durante su encargo; pero no es irres- (*) Barthélemy. Le role du pouvcir exocutif. págs. 653 y 668.248 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA ponsable tampoco, pues puede ser acusado por faltas gra- ves durante el año siguiente á la conclusión del período; tiene facultad para convocar al Congreso á sesiones ex- traordinarias y para prorrogar las ordinarias; pero no puede cerrar éstas cuando lo juzgue oportuno, ni disol- ver la Cámara popular. Gran parte de su acción está subordinada al Consejo de Estado, de cuyos miembros lu mayoría son nombrados por las Cámaras y que él no pue- de remover ¡ en cambio, el Congreso puede declararlo im- pedido para continuar en el desempeño de sus funciones, por una apreciación enteramente arbitraria, considerar permanente el impedimento y convocar á elecciones para sustituirlo. Los ministros pueden ser miembros de las Cá- maras sin perjuicio de sus funciones; tienen atribuciones propias que los hacen más que secretarios del Presiden- te y responsabilidad solidaria de gabinete sobre lo que en consejo acuerden. No se necesitaba más para consti- tuir el gobierno congresional, con votos de censura, di- misión determinada por actos del Congreso y designa- ción de ministros por las mayorías de la Cámara. ¿Cómo trabaja este sistema? Tan mal, que puede apli- carse á Chile la frase que Boutmy dedica á ciertos ma- les de los Estados Unidos; vive con sus instituciones co- mo la viña con la filoxera. El Poder Ejecutivo, subordina- do al Congreso, deja á éste ejercer un poder anárquico absoluto; los partidos no constituyen una mayoría fuer- te para el Gobierno, sus coaliciones son momentáneas y cada una da origen á un gabinete. "La presidencia de Errázuriz no fué sino una larga crisis ministerial: de 1896 á 1901 veinticinco gabinetes se sucedieron en el po- der," dice Barthélemy, quien añade que aunque enton- ces la duración media no llegaba á tres meses para cada gabinete, en 1906 tendía á reducirse más aún. Se necesitaEL VETO Y EL CONGRESIONALISMO 249 que la nación chilena tenga grandes virtudes compensa- doras para que pueda vivir con semejante sistema. NTo hay temor de que en México pueda prosperar un intento de reformas constitucionales que lleven á la Cons- titución los principios fundamentales del gobierno parla- mentario, salvo que las hiciera una revolución congresista radical, para la cual el país no tiene condiciones pro- picias. Si tal aventura se corriera, nuestra situación se- ría peor que la de Chile, porque aquí hay menos posibili- dad que en la República sudamericana de formar gran- des partidos de ideas, y sólo se disputarían el poder los pequeños grupos de diputados reunidos alrededor de personalidades de ocasión, sin más liga que un interés in- dividual que puede satisfacerse lo mismo por un cabecilla que por otro, con tal que sea el vencedor. De lo que sí hay peligro es de que lleguemos al gobier- no congresional sin preparación en las leyes, que sería tan malo como el parlamentario y aun peor, porque ten- dría por origen la usurpación del Congreso, el despojo humillante para el Ejecutivo, que no podría tener por titulares sino á hombres de docilidad vergonzosa, y el desconocimiento de la ley fundamental en nombre de la representación del pueblo burlado. El Congreso nacional, cada vez que ha podido, ha mos- trado su tendencia agresiva é invasora contra el Ejecu- tivo. Está en la naturaleza de la institución. El Ejecuti- vo, previendo la amenaza, ha absorbido al Poder Legis- lador y ha creado la dictadura. Las deficiencias de la Constitución colocan, pues, al país entre la dictadura pre sidencial y el despotismo anárquico del Congreso; y poi eso las clases conscientes del pueblo, por algo como ur instinto de conservación, han aceptado al Ejecutivo, qiu asegura la vida á costa de las libertades, lo han soste- nido con un acuerdo tácito, y no han seguido al Congrí250 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA so que, por su incoherencia, no da más que libertades teó- ricas y pone en peligro los intereses materiales y la exis- tencia de la Nación. Para obtener simultáneamente la seguridad y la liber- tad, es indispensable que los dos Poderes funcionen con amplitud y con independencia; pero dentro de límites in- franqueables. Los dos son igualmente necesarios eti el mecanismo del Gobierno, y para el nuestro, que es el úni eo á que podemos avenirnos, la preponderancia del uno sobre el otro no es una solución, sino una destrucción. Al condenar como usurpador ó desorganizador el siste- ma congresional á que daría nacimiento la invasión á que tiende «1 Poder Legislativo, no queremos decir que el Con greso deba abstenerse de toda intervención en los actos del Ejecutivo. Ni puede ni debe impedirse esa interven- ción cuando las Cámaras estimen que el Gobierno com- promete al país ó amaga á la Constitución con su conduc- ta, ó cuando por negligencia ó malicia deje de hacer uso de facultades que le son propias ó de cumplir obligacio- nes que no debe excusar. El Congreso tiene autoridad legítima para intervenir, no señalada en una fracción del artículo 72, sino emanada de su naturaleza como alta ins- titución gubernativa, y expresa en la protesta solemne con que se asumen las funciones públicas, de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes; tiene la au- toridad que procede de la responsabilidad que reporta y la obligación que le incumbe como poder director que, asociado al Ejecutivo, garantiza á la Nación un gobier- no no sólo constitucional, sino sabio y fuerte. Pero en- tonces, para ejercer esa autoridad, no tiene medios legis- lativos, sino políticos; no dicta un decreto usurpando fa- cultades del Ejecutivo, sino que se pone en comunicación con él por los medios que la Cqnstitueión establece, para inducirlo á modificar su conducta, ó dicta los acuerdosEL VETO Y EL CONGRESIONAL1SMO 251 que demuestren la opinión del Congreso ó de una de sus Cámaras, para arrojar sobre «1 Ejecutivo la responsabi- lidad de las consecuencias. A diferencia de un sistema congresional ó del parlamentario, no tendrá tal acto del Congreso, por sanción, la dimisión del gabinete; pero sí tendrá eficacia para despertar la opinión pública y po- nerla en guardia, así como para hacerla juez sin apela- ción de la conducta de los dos Poderes. Si ese medio no basta, queda el de la responsabilidad mediante el juicio político. Hay que tener en cuenta, igualmente, que aunque el Ejecutivo en el régimen presidencial es representante de la Nación lo mismo que el Congreso, tiene atribuciones respecto á las cuales es simple agente de aquél. En tales casos, sólo le toca obedecer y el Congreso puede ordenar y exigir que sus mandatos se cumplan; sirvan de ejem- plo la promulgación de las leyes, la declaración de gue- rra, la convocación á sesiones extraordinarias.CAPITULO XIV Caracteres de la Suprema Corte I "El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial," dice la Constitución en su artículo 50, y en el 90 declara que "se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia y en los tribunales de Distrito y de Circuito." Las constituciones posteriores á Montesquieu han acep- tado la división clásica del poder supremo abstracto en los tres poderes que se ponen en ejercicio, mediante las atribuciones que la ley fundamental les confiere; algu- nas lo han hecho por una declaración enfática, como la nuestra; otras, como la americana, han excusado los ries- gos de la teoría; pero la han seguido en la organización del gobierno con la ventaja, por lo menos, de no incitar á las deducciones lógicas que tanto mal hacen en materia de instituciones políticas. Entre nosotros hay que comen- zar por persuadir á personas de ilustración no común, de que las declaraciones científicas de la Constitución no tie- nen valor ninguno, porque no se legisla sobre la naturale- za de las cosas; de lo contrario, partiendo de un error científico, que toman por mandamiento obligatorio, van por deducciones á errores nuevos de trascendencia, que se propagan con perjuicio del criterio general. Tal sucede ■«on la declaración de los artículos citados, que contienen264 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA la teoría del Poder y su división teórica y simétrica; la Constitución debió limitarse á determinar las funciones d« cada departamento, dejando á la ciencia el análisis de su naturaleza y de las condiciones peculiares de cada uno. El Gobierno es una entidad creada por la sociedad pa- ra encomendarle las funciones de su actividad colectiva, con el fin superior de mantener su organismo. Para la vida permanente del organismo, la primera condición ¡es el orden, cuya estabilidad es el objeto principal del Go- bierno ; y como la suma de autoridad depositada en éste ha sido siempre una amenaza de presión sobre la misma sociedad que lo erige, los pueblos han buscado los medios que mejor garanticen el funcionamiento uniforme y mo- derado de aquella entidad, de modo que sea fuerte para llenar sus fines, pero impotente para ir contra ellos. Este ha sido el problema de las constituciones, que cada pue- blo ha tratado de resolver según las necesidades que reve- la su experiencia, y que quizá ninguno ha resuelto hasta hoy de manera satisfactoria. El medio principal ha consistido en la separación de las funciones que la autoridad social tiene que ejercer por medio de sus órganos; de suerte que esa separación es una precaución que aconseja la experiencia y no una necesidad científica; se impone por la imperfección mo- ral del hombre, no por la naturaleza de la entidad abs- tracta del Gobierno. Prueba de ello es que los pueblos europeos, tan superiores á los latinoamericanos en vida política, no tienen el rigor de separación de funciones que caracteriza á éstos, ni dan á su ley fundamental un origen distinto del de las leyes comunes. Suiza vive sin Poder Ejecutivo especial, y á ello tienden más y más cada día Francia, Bélgica y, en general, todas las naciones regidas por gobiernos parlamentarios. Inglaterra caminaCARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 255 rápidamente, en los últimos tiempos, á la supresión del sistema bieamarista. En todos esos países, cuanto más se elevan los tribunales, menos idea hay de que la ad- ministración de justicia sea un poder. Para ellos las teo- rías llegaron tarde y no pudieron dominar á las ideas adquiridas en la práctica; pero para nosotros llegaron á tiempo para ser motivo imperioso de las instituciones. La simetría, que en ciencia pura es tan fácil y que tiene una perfección matemática tentadora, suele ser inexacta y corruptora en las realidades de la vida social. El pueblo, se dice, tiene el poder supremo: cuando organiza su au- toridad, constituye tres departamentos con funciones de- terminadas é independientes; entonces la teoría queda impecable continuándola con el principio de que el poder popular se divide, para su ejercicio, en tres poderes fun- cionales. La división es cómoda, pero es falsa; que el pueblo haga uso del poder para crear un departamento encargado de una forma de actividad concreta, no es for- zosamente delegar un poder, sino encargar una función. Si la Constitución estableciera un departamento encarga- do de cumplir todas las leyes relativas á impuestos inde- pendiente del Ejecutivo, crearía un departamento del fis- co; pero no un poder fiscal. La idea de poder en general, de la que no puede estar disociada la de poder político, implica necesariamente ta idea de voluntad en ejercicio y por consiguiente la dr libertad de determinación. Son poderes públicos los ói- ganos de la voluntad del pueblo; es decir, los encargados de sustituir su determinación en lo que el pueblo puede hacer ó no hacer; pero no los que tienen encomendada una función sin libertad, por más que la desempeñen en nombre y con apoyo de la autoridad del pueblo. Es poder el órgano que quiere en nombre de la comunidad social y ordena en virtud de lo que se supone que la comunidad256 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA quiere. El Legislativo es poder siempre que ejerce ana funciones propias; no lo es cuando desempeña una ex- traña, como la de jurado de sentencia, porque entonces no interpreta la voluntad de la Nación, sino las leyes pe- nales. El Ejecutivo es poder cuando determina, por mo- vimiento propio, las medidas de seguridad pública, de prosperidad económica, de acción diplomática, en las que consulta el bien de la Nación y presume su aquiescencia; no lo es cuando promulga una ley ó convoca á sesiones extraordinarias, con obediencia ciega en que no intervie- ne su voluntad. El departamento judicial nunca es po- der, porque nunca la administración de justicia es de- pendiente de la voluntad de la Nación; porque en sus resoluciones no se toman en cuenta ni el deseo ni el bien públicos, y el derecho individual es superior al interés común; porque los tribunales no resuelven lo que quieren en nombre del pueblo, sino lo que deben en nombre de la 'ey; y porque la voluntad libre, que es la esencia del ór- gano poder, sería la degeneración y la corrupción del ór- gano de la justicia. Sin embargo, los escrúpulos de los teóricos son infun- dados, porque la justicia, en verdad, es una emanación del poder popular; pero no en su aplicación, sino en la determinación de los principios que la establecen; no en la sentencia que resuelve un caso particular, sino en la ley que dicta las reglas generales; no en cada tribunal que falla, sino en el Congreso que legisla. El error de la teoría está en confundir el jus con el judicium para dar á éste la calidad de expresión del poder soberano, que sólo tiene aquél. Al órgano de la función judicial le faltan las condicior nes esenciales de los órganos de poder, lo. INICIATIVA. El Legislativo y el Ejecutivo obran por sí solos en virtud de la acción espontánea que caracteriza la voluntad; pao-CARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 257 den obrar 6 no obrar; promueven, transforman, dan orien- taciones nuevas, ponen "el orden en movimiento," que es el progreso de las sociedades. El Judicial no puede obrar sin excitativa; necesita el caso; cuando el caso se presenta no puede desdeñarlo, tiene que considerarlo y resolverlo; obedece á la iniciativa de las partes, que tienen el derecho de obligarlo á obrar; si no hubiera partes, no tendría que hacer; no transforma ni promue- ve; de un modo inmediato, su acción es nula para el pro- greso, porque sólo es su auxiliar en la condición estática, el orden; pero carece de la dinámica, el movimiento.— 2o. UNIDAD. El Legislativo se compone de dos Cámaras y cada una de éstas de muchos representantes; pero la acción es una, aunque se ejerza por muchos; ninguna otra autoridad puede legislar, ni siquiera en categoría subal- terna. El Ejecutivo está depositado en una sola persona; los secretarios de Estado son simples auxiliares, y en todo caso su intervención es concurrente, no divide la acción, que es una; debajo de los consejeros no hay más que agentes ejecutores. El departamento judicial com- prende, además de la Corte Suprema, los tribunales in- feriores con autoridad propia y cuyas resoluciones no siempre son revisadas y que pueden, en muchos casos, ser tan definitivas como las de la Corte. 3o. AUTORIDAD GENERAL. El Legislativo y el Ejecutivo establecen pre- ceptos de observancia general que afectan á la comunidad entera ó dictan disposiciones que comprenden á todo el que esté ó se ponga en las condiciones previstas. Nunca tiene este alcance una resolución del órgano judicial; sus mandamientos sólo se refieren al caso controvertido y no afectan sino á las partes interesadas; la única ex- tensión á que puede aspirar un fallo, consiste en la fuer- za del precedente como interpretación legal que fija un •*6 , s268 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA principio jurídico; pero el precedente no tiene nunca la fuerza definitiva de un mandamiento invariable. El mismo genio de Montesquieu sentía repugnancia en la concepción del órgano judicial igual á ¡os otros dos, cuando decía: "de las tres potestades, la encargada de juzgar- es en cierto modo nula;" pero se nota que su concepción de las tres potestades (puissances) del Esta- do no era equivalente á la que avanzó después hasta la teoría matemática que adoptó nuestra Constitución, y no habló de tres poderes (pouvoirs). Lo que él percibía casi como nulidad, no era sino la índole diferente de la facultad de juzgar, comparada con la representación y ejercicio de poder que corresponden al Legislativo y ai Ejecutivo; porque es imposible que su profundo espíritu desconociera la importancia de la función judicial, "tan terrible entre los hombres," según su propia expre- sión (*). Decir que el órgano de la justicia no es un poder pú- blico en el sentido de la ciencia constitucional, no es de- cir que no tenga poder: lo tiene, por cierto formidable, especialmente en los gobiernos constituidos sobre el sis- tema federal americano, y quizá en ninguno como en el nuestro. Aun excluyendo su intervención decisiva en la calificación de las leyes y los actos del Legislativo y el Ejecutivo, y considerándolo simplemente como autoridad que resuelve sobre derechos privados en una contienda entre individuos, es decir, la mera función de juez, su potestad merece la calificación de terrible que le aplicó el ilustre filósofo del siglo XVIII. Una ley mala se deroga ; sus efectos pueden eludirse por los hombres evitando po- nerse en el caso de su aplicación; los ya causados puo den generalmente repararse por un acto de justicia del (•) Espíritu de la» Leyes.—Llb. XI. Cap. VI.CARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 259 legislador; las disposiciones del Ejecutivo tienen condi* cíones análogas y pueden ser modificadas por una ley; una sentencia mala causa efectos irreparables, aun para el mismo tribunal que la dicta, y ni él ni poder alguno tienen medio para cambiarla. La responsabilidad es di fícilmente efectiva; casi nunca eficaz para la reparación del mal causado. Pero no son las consideraciones generales á la admi- nistración de justicia las que interesan para este estudio, sino las que comprenden especialmente á la federal como intérprete de la Constitución, y como en esta función los tribunales inferiores no intervienen en realidad sino para preparar la materia sobre que en todo caso falla la autoridad superior, hablaremos sólo de la Suprema Corte. II La Suprema Corte tiene la función más alta que pueda conferirse en el orden interior de una república: la de mantener el equilibrio de las fuerzas activas del gobier- no; á ella está encomendada la labor de restablecer ese equilibrio cada vez que se rompe, sirviéndose para ello de su autoridad única de intérprete de la Constitución. Esta es su función política, puesto el adjetivo en sa significación pura de "relativo á las instituciones de go- bierno;" función que, sin embargo, mediante el proce dimiento establecido en la Constitución americana y me- jorado por la nuestra, no pierde su carácter de judicial y se ciñe al caso concreto que mueven los derechos priva- dos. Los poderes públicos, los funcionarios y sus agentes tienen por límite común los derechos individuales qu« la Constitución consigna: la violación de uno de ellos au- Sr="V».r- - J--260 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA toriza la reclamación del ofendido y surte la competencia de la Corte que estimando el hecho é interpretando la Constitución, repara el mal y restablece el derecho. En estos juicios, no obstante que sólo pueden iniciarse á petición de la parte agraviada y por medio de procedi- mientos de orden jurídico, no obstante que la sentencia tiene que limitarse al caso concreto y que le está vedado hacer declaraciones generales sobre la ley ó acto que los motive, pueden tratarse y resolverse en el fondo gra- ves cuestiones de orden público, que afecten profunda- mente al organismo político. Por más que el fallo se re- fiera sólo á un caso especial, la Suprema Corte fija, al dictarlo, el alcance y sentido de unA artículo de la Cons- titución, y esto basta para que la resolución sea trascen- dente con respecto á la ley que la motive ó á la repetición de actos como el que es su objeto. De hecho, la ley del Congreso ó el reglamento ó disposición general del Eje- cutivo que originan el acto desautorizado por una senten- cia, quedan destruidos por ella; la cuestión es, en último análisis, de competencia, y el fallo que la resuelve señala un límite de jurisdicción constitucional al Poder Legis lativo 6 al Ejecutivo. He aquí un aspecto del papel equi librador de la Corte, papel que puede tener el tribunal supremo en cualquier país regido por una Constitución escrita. Propio del régimen federal es el que vamos á conside rar ahora. En nuestro sistema de gobierno, los Estados se rigen como pequeñas repúblicas independientes^ libres para proveer á sus necesidades y mejoramiento interiores; pe- ro subordinadas, en cuanto concierne al interés nacional, al Gobierno de la Federación. De aquí dos jurisdicciones que no sólo tienen un objeto de utilidad administrativa, sino el de la seguridad política que se busca, reduciendoCARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 261 la acción del poder central para que no llegue á ser ex- cesivo. La Constitución establece los límites de ambas ju- risdicciones ; ella, como distribuidora de las competencias, es la ley superior, y declara que las leyes federales y los tratados que la Nación celebra son también superiores á las constituciones y leyes de los Estados, dejando así de- finido el orden jerárquico de los mandamientos legisla- tivos. Pero si la supremacía de la Constitución federal sobre la legislación de los Estados no puede prestarse á con- troversias, no es igualmente absoluto el principio con respecto á las leyes y tratados de la Nación, porque ni unas ni otras son invulnerables cuando invaden la juris- dicción de los Estados, que es la base consagrada en el pacto federal. Con dos jurisdicciones y autoridad legislativa en cada una, el conflicto puede presentarse con frecuencia: la ley federal puede violar la Constitución invadiendo la esfera de acción local; la ley del Estado puede ser in- constitucional por invasora de la materia privativa de los poderes federales. La ley que infringe la Constitución debe ser nula; pero la autoridad que tenga el derecho de declararlo, tendrá el de aniquilar un poder y aun de destruir el régimen de gobierno. Este es el problema más grave del sistema federal y que era preciso resolver para constituir un gobierno estable y seguro. Las leyes constitucionales de 1836 trajeron la infeliz invención del Poder Conservador, que tenía como su más elevado atributo el de declarar la inconstitucionalidad de las obras del Congreso; consejo de dioses que, á ha- ber sido libre, habría hecho sentir, por destructor y des- pótico, todo lo absurdo de su institución. El Acta de Re- formas de 1847 tomó el sendero de la Constitución ameri- cana, encontró la fórmula para hacer efectivas las garan-262 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA tían individuales, y fundó de un modo magistral el jui- cio de amparo. Halló la manera de anular la ley incons- titucional que viola los derechos del hombre, sin crear un poder monstruoso superior al Legislativo; pero no imaginó que el mismo medio inventado podía servir para sustentar el equilibrio de la Federación, por el respeto de las jurisdicciones, y acudió para esto á un sistema casi tan inaceptable como el ideado en el año 36: el Congreso federal podía declarar inconstitucionales las le- yes de las legislaturas, y la mayoría de las legislaturas podía anular por inconstitucionales las leyes del Congre- so; es decir, por una parte se destruía la independencia de los Estados, centralizando la autoridad legislativa, mientras por otra se aniquilaba la soberanía federal, so- metiendo al Congreso á una autoridad superior. Dos po- deres destructores en vez de una función de equilibrios. Débese al Congreso Constituyente, que alcanzó en este punto uno ó quizá el mayor de sus títulos al aplauso de la posteridad, la resolución del arduo problema; título que no se rebaja porque el medio adoptado estuviese ya en los usos de la nación vecina, ni porque su fórmula se to- mara del Acta de 47. En los Estados Unidos no hay pre cepto constitucional que establezca y coordine el procedi- miento, y como derivado de declaraciones indirectas, carc ce de precisión tanto como de amplitud; para derivarlo y fortalecerlo, necesitaron magistrados de una superioridad excepcional, que han hecho decir que la Constitución "mi fué la obra de sólo los miembros de la Convención de Fi ladelfia, sino también de los jueces de la Corte y, sobre todo, del gran Presidente Marshall." La fórmula del am- paro, ideada por el insigne legislador Otero, no enseñaba un camino sino á los hombres superiores; muchas veces la aplicación nueva de un principio conocido es tan admi- rable como el descubrimiento original.CARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 363 La Constitución de 57 no hizo más que incluir dentro át los motivos de la querella individual del juicio de am- paro el agravio que resulte á una persona á consecuencia de leyes ó actos de una jurisdicción que invada ó restrin- ja la otra. Si una ley federal se entra en la materia pri- vativa de los Estados, con menoscabo de su libertad inte- rior, ninguna autoridad puede declararla nula por viola- foria de la Constitución; pero mediante la queja de un particular perjudicado por un acto ejecutivo de la ley, ía Suprema Corte invalida el acto é impide el cumpli- miento de la disposición legislativa sin ostentar funciones de supremacía jerárquica; no en virtud de facultades que subordinen al primero de los poderes públicos, sino en nombre de la supremacía de la Constitución en el conflic- to de leyes. Lo mismo ocurre con las disposiciones generales dicta das por el Ejecutivo ó los actos que por su mandamiento se cumplen. La Suprema Corte queda así como encargada de guardar las jurisdicciones que establecen la armonía del régimen constitucional, manteniendo á cada órgano del Gobierno dentro del círculo de su competencia estric- ta. Autoridad reguladora de la vida de la Nación, intér- prete único de los mandamientos de la ley fundamental que define sus preceptos, declara su alcance é integra sus propósitos, la Corte, cumpliendo su objeto con indepen- dencia, serenidad y firmeza, será la autoridad más alta de la, República y la más propuesta al respeto de la sociedad que protege y de la Nación cuya estabilidad garantiza. Todo lo que la desvíe de esa elevada función, sea por ac- ción extraña que se la estorbe ó por inclinación propia que la impela á ensancharla con la codicia de ensanche de toda autoridad activa, no hará sino rebajar su alteza y echarla al desprestigio. La Corte guarda y vigila las jurisdicciones; pero ella.264 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA á su vea, tiene la suya; puede franquearla y hacerse in- vasora, romper la armonía, desconcertar todo el gobierno. No hay gran autoridad sin gran peligro, y la de la Corte, desprovista de medios de fuerza exterior, los tiene formi- dables de fuerza legal y de vigor moral. Tiene elementos para el abuso de poder; pero, por fortuna, no para soste- nerlo contra los otros órganos del Gobierno; su despotis- mo sería efímero. Mas si no puede constituir ni const r var, tiene el poder de destruir y desorganizar con apa- riencias de uso legítimo de sus atribuciones, condición que la hace muy peligrosa para pervertir la opinión pública. Ningún poder ejerce sobre la Corte la acción modera- dora que ella emplea para poner á raya las extralimita- ciones de las autoridades; la estabilidad, en cuanto á ella, sólo está defendida por la debilidad orgánica del alto tri- bunal, y sólo puede asegurarse por la prudencia que debe ser su primera virtud. Si en el ejercicio de sus funciones pretendiese una supremacía política que pusiera en peli- gro el orden constitucional, el remedio no podría aplicar- se en casos especiales, y habría que acudir á la disposición general de las leyes por medio del Congreso; sería forzosa la intervención legislativa, modiñcando las reglas de fun- cionamiento en la forma que las necesidades aconsejaran. Pero esto sí pondría una autoridad frente á la otra, y ya se sabe que el Legislativo, con su espíritu de agresión y superioridad, va fácilmente á la exageración de su fuerza, y es probable que obtuviera la sumisión de la Corte, que es tan perjudicial como su predominio. El equilibrador necesita equilibrarse por sí solo; debe tener en sus propias condiciones los elementos de fuerza para no ser abatido y de elevación de carácter para ence- rrarse voluntaria y dignamente en el círculo de sus altas funciones. Ahora bien, la Constitución ha dado á la Su- prema Corte condiciones de origen y de subsistencia IV * - Ningún cargo de elección popular puede ser vitalicio, porque si confiere la representación y supone la voluntad del pueblo, es preciso que éste tenga ocasión de renovar su confianza de tiempo en tiempo, ya porque el funciona- rio puede cambiar de conducta, ya porque el pueblo no i'S el mismo en el transcurso de diez años. Lógicamente, nuestra Constitución señaló ¡i la suprema magistratura electiva un período de seis años. Como además de las dificultades para la elección de todo cuerpo colectivo por una nación entera, tenemos nosotros el obstáculo de nuestro sufragio universal en un pueblo del cual un ochenta por ciento ignora que existe la Suprema Corte, la elección de los ministros re- sulta materialmente imposible, y la ha hecho y ha te- nido que hacerla el Gobierno. La verdad, pues, de nuestra Constitución positiva, á diferencia del texto de la literal, es que los ministros de la Corte son nombrados por el Ejecutivo para un período corto. Este deplorable resul- tado es el fruto de las teorías jacobinas y jeffersonianas que han confundido la igualdad zoológica con la igual- dad social; que del derecho uniforme á la protección de las leyes han inferido el derecho uniforme al ejercicio de las funciones políticas, y que del postulado de la so- beranía nacional han deducido el dogma de la infalibili- dad del sufragio del pueblo. Con el sistema á que nos ha conducido este error cons- titucional, la independencia de la magistratura es impo- sible, y la del magistrado es rara, porque tiene que des- cansar en condiciones de carácter excepcionales en el hombre, y ya hemos dicho que las instituciones no deben exigir de los funcionarios sino lo meramente humano. Un ministro nombrado por el Presidente de la Repúbl'272 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA ea no difiere en origen ni en libertad moral, de cual- quiera de los agentes superiores cuya designación co- rresponde al Ejecutivo; y lo que tenga á su favor por la independencia que la ley le atribuye, se compensa de so- bra con la ilegitimidad del procedimiento empleado para elegirlo. "En el curso ordinario de las cosas humanas, dice Hámilton, un poder sobre la subsistencia de un hom- bre equivale á un poder sobre su voluntad." Es inútil debatirse contra esta dura verdad, cuya aceptación es tan saludable para no bordar ilusiones sobre un cendal que vela el abismo. El que da, obliga; el que puede vol- ver á dar, docilita por la esperanza; el que puede quitar, intimida por el temor. La hipocresía de las virtudes con- vencionales puede ofénderse ó ruborizarse ante la des- nudez que en la autopsia moral descubre los móviles de la conducta humana; para el investigador severo de la ciencia social, es tan indiferente como para el anatomista la desnudez del cadáver en el anfiteatro. "El Judicial dice "El Federalista." es sin compara- ción el más débil de los tres departamentos del poder...; y es necesario tener todo el cuidado posible para ponerlo en estado de defenderse contra los ataques de los otros.... Convengo en que no hay libertad si la potestad de juz- gar no está separada de la legislativa y la ejecutiva. (Montesquieu). Resulta en fin que, como la libertad no puede tener nada que temer del Judicial solo, y tendría que temerlo todo de su unión con uno de los otros de- partamentos; que como la dependencia en que estuviera de cualquiera de estos dos últimos departamentos pro- duciría los mismos efectos que su unión, á pesar d» una separación nominal y aparente; que como en razón de la debilidad natural del Judicial, éste está expuesto con- tinuamente al peligro de ser subyugado, intimidado ó in- fluenciado por las ramas coordinadas: y que como nadaCARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 273 puede contribuir tanto á su fuerza y ¡i su ind -pendencia como la permanencia en la función, esta cualidad debe *er considerada justamente como un elemento esencial de su organización y sguramente como la fortaleza de la justicia y de la tranquilidad pública." Kxpone en seguida llámilton que tai independencia «8 particularmente necesaria bajo una constitución que es- tablece limitaciones al Legislativo con la inviolabilidad fie las garantías individuales, que se ponen bajo la sal- vaguardia del Poder Judicial, y luego añade: "Este ape- go inflexible y uniforme á los derechos de la Constitu- ción y á los derechos de los individuos, que hemos visto indispensable en los tribunales de justicia, no puede ciertamente esperarse de jueces que no tengan sus ofi- cios sino como una comisión temporal. Los nombramien- tos periódicos, de cualquier modo que fuesen reglamen- tados, por cualesquiera personas que fuesen hechos, se- rían de todos modos fatales á su independencia necesa- ria. Si el poder de nombrar estuviese confiado al Ejecu- tivo ó al Legislativo, habría que temer una complacencia lamentable de los jueces por la rama que poseyese ese poder; si ambos estuviesen investidos de él, los jueces no querrían correr el riesgo de desagradar á uno ni á otro; si el derecho de nominación estuviese reservado al pueblo, habría en el juez un deseo demasiado grande de adquirir popularidad para que pudiera esperarse que só- lo se atuviera á la Constitución y á las leyes." Estas verdades, que conquistaron hace ciento veinti- cinco años los votos de las convenciones provinciales en favor de la Constitución norteamericana, y que por más de un siglo ha acreditado la gran Corte de la Unión, no han encontrado cabida todavía en el Congreso federal de México. Nuestros legisladores siguen creyendo que es de superior interés mantener en la Constitución la promesa274 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA de la soberanía popular en la elección de magistrados', que asegurar, por medio de la .justicia independiente, él goce efectivo de los derechos del hombre. Esto es com- prar al pueblo mismo las garantías que lo defienden del atentado, por el precio de una superchería que lo adula. La inamovilidad del magistrado es el único medio de obtener la independencia del tribunal. Está establecida en las principales naciones de Europa; en América la han consagrado en sus instituciones los países mejor re- gidos; Estados Unidos, Brasil, República Argentina y Chile, y además Colombia, Perú. Haití y Uruguay. El nombramiento puede ser del Ejecutivo con apro- bación del Senado, que es probablemente el procedimien- to que origine menores dificultades y prometa más oca- siones de acierto. Poco importa que, confiado el poder de nombrar al Presidente de la República, éste haya de preferir á los hombres de su partido; la intervención del Senado añade alguna probabilidad de cordura; pero en todo caso, un presidente durante su período de seis años no hará sino muy pocos ministros, y concluido su sexenio, la influencia personal del nuevo presidente n-i encontrará obligados en la Corte. Sobre un alto juez vi- talicio, no tienen ya su fatal influencia ni el temor ni la esperanza; aun para con el mismo que nombra, la in- amovilidad confiere al ministro una posición digna, que no impone deberes de sumisión, aunque los conserve de agradecimiento; la designación ha sido legal y decorosa, limpia de sospechas de connivencias bastardas. Las ligas de origen se rompen por la inamovilidad, por- que el Presidente que confiere el nombramiento no puede ni revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relación posterior con el que tuvo lá sola facultad de escogerlo entre muchos, y que no vuelve * tañer influencia alguna ni en sus funciones ni en laCARACTERES DE LA SUPREMA CORTE 275 duración de su autoridad. La responsabilidad se acre- cienta y crea peligros mayores, porque la opinión pública (efectiva para los jueces, porque la forman primeramen- te «1 foro y los hombres de negocios), no tiene, para cal- mar su impaciencia, la perspectiva de la conclusión do un período breve, y obraría sobre las Cámaras legislati- vas para emplear la eficacia de una acusación vigorosa, si su clamor no fuese bastante para producir la enmien- da ú obligar la dimisión del funcionario indigno. No hay que insistir en las ventajas de un sistema que sólo se combate por apego á las viejas y desprestigiadas teorías que privaban en 57, cuando no por móviles me- nos respetables ó por simples temores de momento á los cuales se sacrifica la suerte de la Nación. Compárese la justicia de los países en que los magistrados son inamo- vibles con la de aquellos en que ejercen temporalmente sus funciones; compárense sus gobiernos y su vida de- mocrática. La inamovilidad anda siempre hermanada con la buena administración de justicia y con las libertades públicas. Hay una excepción: Suiza; pero Suiza es el único país del mundo en que la civilización moral es un hecho; con las instituciones de la República modelo, fra- casaría cualquier otro pueblo de la tierra. Pero aun esta excepción es más aparente que real, porque el Consejo federal suizo es de hecho inamovible, y él desempeña, además de sus funciones ejecutivas, las más altas de la justicia, relacionadas con la Constitución de la Repú- blica.CAPITULO XV Las invasiones de la Suprema Corte I Un departamento del Gobierno federal, á quien la Constitución da el título de poder, á la misma altura que los dos departamentos que representan la voluntad de la Nación, ya está por este sólo inelinado á no permanecer excluido de la acción que conduce los negocios públicos: pero por más que se tomase en serio aquella declaración teórica respecto al Judicial, podría quedar sin efecto per- nicioso alguno, si no fuera porque la misma Constitu- ción se encargó de dar á la Suprema Corte los caracte- res esenciales de un cuerpo político. La elección popular para el nombramiento de los mi- nistros y la repetición periódica y frecuente de esa elec- ción, le dan claramente la índole de un mandato con poderes de representación ó con delegación de faculta- des desprendidas de la soberanía popular, y estas son condiciones netamente de carácter político, que en nada difieren de las que tocan al Legislativo y al Ejecutivo. Esto quita á la opinión común la repugnancia para ad- mitir que la Corte se inmiscuya en los asuntos de la política general; repugnancia que se haría sentir muy duramente en Inglaterra ó en los Estados Unidos, por ejemplo, si su tribunal supremo dirigiera alguna vez su278 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA acción legal de corporación del Estado en relación con las cuestiones políticas. Y la opinión pública tendría ra- zón, porque cualquiera intervención política de un tri- bunal rebaja y corrompe la dignidad de la institución y la hace inepta para cumplir su única pero alta fun- ción legítima. El Senado de los Estados Unidos cortó muy temprano ese camino, no ya á la Corte en cuerpo, sino aun á los magistrados individualmente, sentando un precedente de severidad oportuna. En 1795, Washington nombró ma- gistrado á Rutlege, que antes lo había sido ya y había dimitido para servir el cargo de gobernador de la Caro- lina del Sur; antes de la confirmación de su nombra- miento, Rutlege pronunció discursos sobre temas que entonces preocupaban á la política nacional, y esto bas- tó para que el Senado, juzgando esa conducta como in- digna de la severa discreción de la alta magistratura, negara su aprobación al nombramiento. Pero el magistrado americano no tiene motivos cons- titucionales sino para considerarse excluido de los asun- tos políticos, en tanto que nuestro juez los tiene para sentirse autorizado á mezclarse en ellos, y la importan- cia de sus atribuciones lo alienta á esperar que encon- trará en ellas la compensación á la debilidad de sus medios de fuerza. Nuestras costumbres políticas, favorecidas admirable- mente por las circunstancias que acompañan al manda- to, no han podido confirmar mejor en la conciencia pú- blica y en la de los mismos hombres de gobierno, la idea de que el magistrado no está impedido por el decoro de sus funciones para tomar participación en las luchas de partido. El hombre que ocupa un puesto que dura sólo seis años, no puede menos que considerar como transitoria su posición, como un grado en su carreraLAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE •279 pública, al cual se llega después de otro cargo inferior de cualquiera índole, y del que, en trabajo iiscendente, debe pasarse á alguno de mayor importancia, como el de secretario de Estado ó aun el de Presidente de la República. La magistratura inamovible no presenta va- cantes á la codicia sino de tarde en tarde, observación que ha hecho decir al experimentado pueblo americano que " el magistrado de la Corte nunca renuncia y rara vez se muere." La inamovilidad sustrae la magistratura del comercio de los puestos públicos, porque hace nulas la oferta y la demanda. Pero cuando además de las va- cantes de accidente, se tienen las normales de quince por sexenio, la magistratura entra en el acervo común de los puestos que se disputan ó que se conquistan con servicios señalados y del que se toman los depojos del vencido para recompensas de los capitanes del vence- dor. La historia de nuestro departamento judicial nos pre- senta ejemplos frecuentes de gobernadores que pasan á la magistratura, de ministros que ascienden ;'t secre- tarios de Estado, de secretarios que son elegidos para la Corte, de magistrados que dimiten por necesidad políti- ca ó á quienes se elige por obligaciones ó conveniencias del mismo orden. Nos presenta en más de una vez el alto cuerpo integrado con literatos periodistas, con oradores del Congreso y hasta con generales victoriosos; nos mues- tra revoluciones que buscan el apoyo de la Corte á cam- bio de tácitas promesas, ó que la desconocen y renuevan como elemento del Gobierno que combaten. ¿Qué puede quedar en ella, después de una vida así, de institución neutral á los ojos de la opinión pública? ¿Cómo,puede surgir en el sentimiento de la sociedad la condenación severa de la ingerencia de un magistrado en las agita- ciones de la política,, si está acostumbrada á ver á los280 LA DICTADURA Y LA CONSTITUCION altos jueces como actores, vencedores, vencidos, vícti- mas y hasta juguetes en la ItiOha de los partidos que se disputan el Poder I Se ha creído que el carácter político de la Corte de- pendía de que la Constitución asignaba á su presidente la substitución interina de la República. Ciertamente ese grave error de la Ley fundamental contribuyó po- derosamente á corromper la índole del Tribunal, sobre todo con la experiencia viva que mostró á dos presiden- tes de la Corte llegar á la sustitución interina y pasar definitivamente á la suprema magistratura de la Nación: pero no era esa condición la causa única de aquel caráe- ter político, y si después de modificada la ley de susti- tución, la Corte no volvió ¡'i figurar en las agitaciones de partido, fué porque desde .1882 no hubo ya ni partidos ni agitaciones, y porque el reclutamiento de magistrados se hizo en adelante con el criterio distinto que a"onseja- ba la seguridad. Cuando entre el Ejecutivo y la Corte Suprema no hu- bo uno inteligencia cabal (siempre dañosa para la justi cia), tendió aquel cuerpo á ampliar su acción y amenazó al Gobierno. Lo mismo sucederá en todas las épocas. Por más que la designación de los magistrados no sea en rea- lidad hecha por elección., la teoría constitucional preva- lecerá tan pronto como aquéllos se sientan por cualquier motivo desligados del Gobierno. Los mismo» colegios electorales que nombran al Presidente de la República, eligen á los jueces de la Corte, el mismo artículo cons- titucional da á ambos departamentos el título d-: pode- res federales, y los jueces tendrán el derecho de pensar y aun de decir como los nobles de Aragón, que juntos valen más que el rey. De la influencia de la política no ha escapado la Cor- te americana, puesto que el partido que predomina du-LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 281 rante un período largo, tiene ocasión de llenar las va- cantes que ocurran con personas de sus ideas, por me- dio del Presidente y el Senado, como lo haria también si se proveyeran los cargos por elección popular. Preva- lecieron en la primera época los federalistas; después de Jéfferson dominaron los demócratas con una mayoría en la Corte, y el triunfo posterior de los republicanos ha dado la preponderancia á éstos hasta la época actúa!. Sucede en el alto tribunal lo que es de esperarse: predo- minan los principios que profesa el partido gobernante ¡ pero hasta .allí se detiene su influencia. La Corte no toma participación en luchas de ningún género ¡ no ha- ce política; no se sirve de sus funciones para favorecer el triunfo de un candidato ni para debilitar ó fortalecer al gobierno de sus correligionarios. Pero esto no es así por una virtud de raza, sino por efecto de sus leyes que fueron calculadas para producirlo, como se ve en los ar- tículos de "El Federalista;" y la judicatura de los Es- tados del Oeste, electiva y periódica, persuade de que, si los magistrados americanos fuesen elegidos por el pue- blo y para un período breve, estarían entregados á los vaivenes de la política, á los compromisos de partido y á las insinuaciones de los agitadores profesionales. Si suponemos entre nosotros una elección popular de ministros de la Corte, y llevamos la pueril concesión hasta imaginarla espontánea y sin partidos que la vi- cien, tendremos como resultado una Corte con fuerza política, deseosa de ampliar su esfera de acción, agresi- va en sns funciones, peligrosa por la facilidad con que el corto número de miembros se concierta y une. El afán de supremacía que atormenta al poder, sobre todo cuan- do se siente inferior á otros, excitaría al cuerpo judi- cial, que tiene en la extensión da sus facultades la pro 18282 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA mesa tentadora de abatir á los que representan mayor potestad. Una preocupación que concita enemigos á la inamovi- lidad, consiste en creer que su resultado sería hacer perpetua una institución viciosa; cuando precisamente, porque se reconoce que el vicio está en la institución y no en los hombres que la sirven, se trata de modificarla para que funcione bien. Es evidente que no bastan leyes buenas para hacer buenos jueces; pero es imposible que haya buena administración de justicia cuando la insti- tuyen leyes malas. Quince juristas probos, diligentes y sabios, forman un pésimo tribunal si no tienen indepen- dencia ó si toman participación en las agitaciones polí- ticas, en los intereses de partido. Las leyes que organizan los departamentos de la ad- ministración pública no pueden perder de vista, por se- guir principios filosóficos, el instrumento de que tienen que servirse: el funcionario; es decir, el hombre. Y el hombre, por más que permanezca el mismo dentro de su carácter y sus tendencias propias, se modifica como fun- cionario según la investidura que las instituciones le dan y las condiciones en que lo colocan pura el ejerci- cio de las virtudes que su cargo requiere. La magistra- tura inamovible que marca el final de la carrera de un hombre, que le asegura ud puesto respetable y una si- tuación tranquila, obra en la conducta efectos total- mente distintos (y hasta diametralmente opuestos), de los que produce la magistratura ganada en los comicios ó debida al favor, y que sólo puede prolongarse después de un breve período por una nueva gracia ó por una elección nueva. La primera despierta y levanta las vir- tudes del magistrado; la segunda enciende y atiza los intereses y las pasiones del político do combate.LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 283 II Los tratadistas norteamericanos señalaron desde bftee mucho tiempo á la Corte Suprema como el órgano míis peligroso para sus instituciones, y vieron en su facultad de intérprete de la Constitución un poder formidable, rapaz de romper, con una obcecación ó un abuso delibe- rado, el equilibrio que mantiene la existencia ordenada del Gobierno; pero las condiciones de su Corte federal, que la sustraen de la política, la fuerza vigorosa de los dos Poderes, la virilidad de los Estados para mantener su independencia, y las energías de la opinión pública, encarrilaron desde el principio al tribunal en una con- ducta de severa discreción y hasta de prudente descon- fianza de sí misma. Hay en el peligro de la Corte una circunstancia que lo hace más grave. El Legislativo y el Ejecutivo, cuando invaden las atribuciones extrañas, pueden suplir la fun- ción de la autoridad invadida; sojuzgan legalmente; pe- ro sustituyen al órgano excluido ú obran por medio de él imponiéndole su voluntad: su acción resulta ilegítima, atentatoria; pero no se suspende un elemento indispensa- ble del mecanismo. La Corte, impotente para desempeñar funciones que no sean las suyas, cuando abusa de su po- der destruye un órgano, aniquila una autoridad; pero no la reemplaza. Los dos Poderes pueden usurpar en su pro- vecho: la Corte destruye en provecho de la anarquía. Cuando el Ejecutivo somete al Legislativo, él hace las leyes, que pueden hasta ser buenas; cuando somete á los jueces, les ordena las sentencias, que aun pueden tropezar con la justicia; pero si la Corte Suprema nuli- fica al Ejecutivo, no puede gobernar por su medio in- directamente; si acaba con la autoridad de un goberna-284 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA dor ó una legislatura, es impotente para sustituirlos en sus funciones. La acción invasora de la Corte destruye lo existente y abandona los despojos al acaso. El ejemplo clásico de extensión de facultades de la Corte, que la invención no lograría mejorar para poner de bulto los peligros de la interpretación de un precep- to, es la cuestión que se ha llamado de la competencia de origen, calurosamente debatida desde 1873 hasta 1881. Vamos á exponerla brevemente. Dice el artículo 16: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones hiño en virtud de mandamiento escrito de autoridad compe- tente que funde y motive la causa legal del procedimien- to".... Tanto el precepto de la Constitución american* de que éste procede, como el que proponía el proyecto de la Comisión del Constituyente y como la discusión á que dió motivo, conducen á interpretar nuestro artículo con la sencillez con que D. José María Lozano lo hace en su tratado sobre "Los derechos del hombre," á que nos remitimos por no ser de este lugar ni de nuestro intento hacer el comentario de la asendereada garantía. De ori- gen inglés, adoptado en una de las enmiendas de la ley americana, recogido por todas las constituciones mo- dernas, el precepto quiso corregir los atropellos arbitra- rios que bajo un régimen despótico cometen los agentes de la autoridad ejecutando aprehensiones, cáteos, em- bargos, registros de correspondencia, principalmente en averiguación de conspiraciones y para amedrentar eon el abuso; todo ello sin formalidades protectoras ni respon- sabilidad de los ejecutores obedientes ó perversos. Tanto las leyes extranjeras como los antecedentes en nuestra legislación constitucional, demuestran que el mandamien- to á que aludimos no pretendió mayor alcance, y á la verdad, no lo necesita para merecer un lugar entre losLAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 285 más preciados derechos individuales, ni para ser objeto de la competencia del más alto tribunal de la República. Un los Estados Unidos no ha dado ocasión á trastornos en la jurisdicción ni á amenazas en la armonía de los órganos gubernativos. No tenemos noticia de que en otros países se haya dado ni pretendido dar, al sencillo precepto, una extensión trascendental. Nuestro artículo, entregado á la interpretación cavilo- sa de las palabras aisladas, bajo el concepto contradicto- rio expresado en alguna sentencia de que para entender ta Constitución "no importa la intención del legislador enando sus palabras son terminantes," llegó á poner en peligro toda la organización de los gobiernos de la Pe- deración y los Estados. En 1871 se movió el primer caso de competencia de origen ante el Juez de Distrito de Hidalgo, en juicio de ¡unparo contra actos de un juez conciliador de Pachuca. ¡lindado en que éste, nombrado por la Asamblea munici- pal contra algún decreto del Estado, era una autoridad ilegítima, y que siendo ilegítima, no tenía competencia para conocer del asunto en que había dictado cierta reso- lución. La Corte Suprema, en su ejecutoria, resolvió con la sencillez y el acierto de la interpretación ingenua que suele ser resultado de la primera impresión, ajena á las prevenciones que vienen después; dijo que "Los Estados, <;ii uso de su soberanía, son los únicos que pueden decidir sobre la legitimidad de las autoridades en el régimen in- terior; que no toca ¡i los Juzgados de Distrito examinar, ni menos decidir, sobre la legalidad de las autoridades que funcionan, pues esta ingerencia violaría el artículo 40 de la Constitución." La resolución, breve y dictada por unanimidad de votos, revela no haber encontrado i-ontradicciones en el seno de la Corte: fué la cuístión tenida por obvia.286 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA En Junio de 1872 la Corte amparó á un quejoso contra actos de un juez de Yucatán, que, elegido por dos años, prolongaba sus funciones en virtud de una reforma cons- titucional que daba al período de los jueces una duración de cuatro. Pero la ejecutoria se fundó en violación del artículo 14, considerando retroactiva la aplicación de la reforma á jueces elegidos antes de que la modificación legal se hiciera. Poco después, en el mismo año, la Corte admite que hay casos en que puede examinarse el origen de la auto- ridad ejecutora de un acto. Una ejecutoria de Noviem- hre de 72, declara la incompetencia de un magistrado de Querétaro, fundándose en que, según la Constitución lo- cal, los magistrados debían ser elegidos popularmente, condición que no tenía el funcionario cuya resolución se objetaba. Comienza la interpretación forzada: la senten- cia de un magistrado se encaja en las palabras del ar- tículo 16 "orden escrita;" la legitimidad se equipara con la "competencia;" ya no es el articulo 40 el atendi- ble, aunque vaya de por medio la soberanía del Estado, sino el 41; éste dice que "el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de los Estados, por lo que toca á su régimen interior, en los términos establecidos en sus constituciones particulares," y la Corte, en lugar de vir en esta disposición la confirmación de la libertad inte- rior que se garantiza á los Estados, infiere de ella la obligación de éstos de someterse á sus constituciones bajo la férula de la autoridad federal, y la facultad de la Corte para interpretar y exigir el cumplimiento de las constituciones locales. Cuando se desacata la Constitu- ción local, se viola la federal en su artículo 41... ! Dos días después (Noviembre 14), otro caso de Querétaro contra actos de un juez de letras obtiene la misma reso- lución por fundamentos parecidos.LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 287 Picado en el juego el foro de aquel Estado, tomó el hilo de la lógiea que iba á enredarse en las manos del tribunal de la Nación, y presentó á éste un caso cuyas consecuencias hicieron retroceder á los ministros de la justicia suprema. Se promueve un amparo contra exac- ción de impuestos que dos decretos establecen: uno de la Legislatura, otro del Gobernador. Contra el primero se alega que fué votado por un congreso que se instaló sin quorum legal: contra el segundo, que es obra de un go- bernador ilegítimo, porque ha sido reelecto, siendo qtte la Constitución local prohibe la reelección. La Corte no acepta la responsabilidad de una declaración tan grav ' y niega el amparo, porque "si en la elección de un dipu- tado hubo vicios, sólo á la Legislatura toca calificarlos." y porque "si ésta, al declarar elegido un gobernador, in- fringió la Constitución local, esto no es materia de ampa- ro, sino de apreciación de la misma Legislatura." La Corte prefirió ser inconsecuente á destruir la organiza- ción de los Estados. La lógica sobre los principios de las ejecutorias con- tradichas recobró su imperio en 1874. Un caso muy se- mejante al que precede fué resuelto en sentido contrario y sirvió de base á la jurisprudencia que había de mante- ner la Corte hasta 1870. Entablóse juicio de amparo con- tri! la Ley de Hacienda de Morelos de 12 de Octubre de 73 con motivo de exacción de impuestos. La queja se fundó: lo., en que la Legislatura, al votar la ley, integra- ba el quorum legal con un diputado que, siendo Jefe Político al tiempo de su elección, había sido ilegalm _>nte electo; 2o., en que el Gobernador que promulgara la ley era ilegítimo por haber sido reelecto, siendo que la Cons- titución primitiva prohibía la reelección, y si bien 1» Constitución había sido reformada, no se habían llenad» en los procedimientos reformatorios los requisitos lega-288 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA les. El .Juez de Distrito negó el amparo en una sentencia breve, que trajo ya los fundamentos capitales de la teo- ría negativa: el respeto á la soberanía interior del Estado y la diferencia entro el concepto jurídico de la competen- cia y el de la legitimidad. La Corte revocó la sentencia y otorgó el amparo. Una mayoría de los ministros adoptó nuevamente la interpre- tación favorable á la amplia facultad de la Corte para examinar la legitimidad de las autoridades; la cuestión atrajo la atención de la prensa, del foro y del Gobierno, tanto por aquel caso como por otros que le siguieron, y ■e publicaron artículos y folletos en pro y en contra He la opinión de la Corte. Sostuvo la Corte que tenía la facultad de desconocer «orno legítima á la autoridad que, debiendo ser popular- mente elegida, no lo hubiese sido, ó si en su elección se hubiese violado la Constitución general ó faltado á las prescripciones de la del Estado. Encontraba extraño jue esta doctrina pareciera peligrosa, puesto que nada te- nían que temer las autoridades legalmente elegidas; mas no tomaba en cuenta que el peligro estaba precisamente en que ella se arrogara el derecho de calificar aquella legalidad. La doctrina de las ejecutorias relativas á Que- rétaro era otra vez consagrada; puesto que el art. 41 dice que los Estados se regirán en su gobierno interior por las Constituciones particulares, la infracción de éstas • s una violación de la federal. Además, si el art. 109 di- ce que los Estados adoptarán la forma de gobierno re- presentativo popular, las irregularidades en las elecciones de los Estados violan también este artículo; de suerte que de la obligación de adoptar la forma de gobierno se deducía la ingerencia federal en cada easo de elec- •ión. Natural era inferir de estas afirmaciones, emanadas deLAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 289 niia interpretación sutil, el peligro que corrían eon la acción de la Corte los mismos Poderes federales; pero no había necesidad de inferencias, porque los hechos ha- cían con claridad las declaraciones necesarias. En uno He los considerandos de la ejecutoria de Morelos se re- conocía la competencia exclusiva de los colegios electo- rales superiores para decidir sobre las elecciones de sus miembros, sin revisión posible por parte de la Corte; pero cuatro ministros no estuvieron conformes con esa salvedad, pues profesaban la doctrina de que podía la justicia federal desconocer, por ejemplo, la legitimidad de la elección de un diputado que no tuviese el requisito de vecindad. Esta opinión extrema no contó con la ma- yoría; pero supuesto que la excepción única que hacía la ejecutoria era la calificación del Colegio electoral respec- to á la elección de sus miembros, no quedaba salvado el Presidente de la República, cuya legitimidad podría des- conocer la Corte por los mismos fundamentos que la del Juez de Letras de Querétaro, aunque la Nación cayese en un abismo. Por otra parte, el hecho de que la teoría extrema no contara sino con cuatro votos en el tribunal, no bastaba para tranquilizar á nadie; si la persuasión ganaba unos cuantos votos, la Corte podría echar abajo al Congreso y anular todas sus leyes. En pro de la intención del Alto Tribunal, se aducía también el especioso argumento de que, suponiendo que fuese dudosa la competencia de la Corte para declarar la ilegitimidad de las autoridades, sólo ella podía resol- ver la duda, como último intérprete de la Constitucióu. Los Poderes amagados contestaron desconociendo ene principio, con el decreto de 19 de Mayo de 1875, para prevenir la disolución con que se amenazaba á los Pode res públicos de la Nación y los Estados. El decreto de- cluró que sólo los colegios electorales resuelven sobre la290 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA legitimidad de los nombramientos que deben hacerse po- pularmente, y que ningún poder, autoridad ó funcionario de la Federación, puede revisar ni poner en duda los tí- tulos de un funcionario federal ó de los Estados, proce- dentes de aquellas resoluciones. Los infractores serían castigados con las penas del capítulo VII, tít. XI del Código Penal. Sin contar los males que. la aplicación de la teoría de la Corte pudiera causar, ya desde luego su enuncia- ción y adopción había producido este demasiado grave: los órganos del Gobierno nacional estaban en completa discordia, sosteniendo principios opuestos y apercibidos liara una lucha de que la autoridad suprema no había de sacar nuevos prestigios ¡i los ojos de una nación que tan- to los necesita en los funcionarios superiores. La Corte no hizo caso del estorbo que se ponía en su camino y desdeñó la amenaza de la pena. En su ejecuto- ria de 10 de Agosto de 75, declaró ilegítimas á las auto- ridades de Puebla por el origen inconstitucional de Ion representantes de los Poderes locales, considerando qn? la Corte Suprema "está en la imprescindible obligación, sobre todo miramiento, de cuidar de que no sean violados los derechos del hombre, que-son base y objeto de nues- tras instituciones, y á resolver toda controversia que se suscite sobre la competencia de las ¡¡utoridades cuando procedan sin legítima investidura." El Juea de Distrito de Puebla dictaba, justamente un día antes, un fallo en que decía lo mismo, declarando, además, que el decreto de 19 de Mayo era inconstitucional y por tanto inaten- dible; y la Corte confirmó la sentencia, por sus propios fundamentos, en ejecutoria de 2 de Octubre. Y (iiertamente, el decreto era inconstitucional; á la expansión funcional de la justicia, el Congreso había querido oponer el abUSO legislativo, imponiendo bajoLAS INVASIONES DE LA SUPRCMA CORTE 29i penas la interpretación de la Ley fundamental. La Cor- te, aceptando el réto, conservaba su actitud agresiva ante ta amenaza de los dos Poderes. El conflicto prometía consecuencias tan graves, que los tres actores debieron de sentir el peso de su enorme responsabilidad. Rompióse esta situación por el triunfo de la revolución de Tuxtepec, que cambió el personal de la Corte. Entró en la presidencia del Tribunal de la Nación el Lic. D. Ig- nacio Vallaría, hombre en quien, sin menoscabo del ju- risconsulto, predominaba el estadista, y en cuyas con- vicciones ocupaba lugar superior un federalismo arrai- gado, que se muestra frecuentemente en sus estudios y en sus votos de juez federal. La mayoría de la Corte se alineó con él en las más importantes cuestiones que se trataron bajo su presidencia; entre ellas, la tan debatida de la competencia de origen, que rechazó en repetidos casos. Uno de ellos, objeto de esfuerzos poderosos de la parte quejosa, volvió á dar motivo á amplias y notables discusiones, y obligó á Vallaría á escribir un estudio para fundar su voto, que fué también el voto definitivo de la Corta Suprema para condenar la doctrina y transfor- mar la jurisprudencia de los tribunales. Es éste, á nuestro parecer, el trabajo más notable y más meritorio de los que el Presidente Vallaría produjo para enriquecer nuestra literaíura consliíucional y fijar algunos principios de nuesíro derecho público. Traíó de volver el aríículo 16 á sus sencillos términos, negándole* la extensión supuesía, y limitándose á verlo como una garantía eoníra las violencias y aíropellos de la autori- dad y sus agentes. Negóse á extremar la interpreíación litoral de las palabras que en nombre de la garanlía in- dividual, ensanchada por la sutileza, destruía todas las garantías que la sociedad encuentra en la estabilidad de la organización gubernativa, y sosíuvo que la exten-292 LA. CONSTITUCION Y LA DICTADURA sit'ui del derecho individual no puede destruir la indepen- dencia de los Estados y debe detenerse ante la sobera- nía local, que también está consignada en ttn precepto de la Constitución y que es también una garantía ne- cesaria. Su fundamento jurídico principal no era nuevo: la diferencia entre la competencia y la legitimidad; pero lo expuso con gran lucidez y erudición. Destruyó el error que atribuía á la jurisprudencia nortoamerieana precedentes favorables á la competencia de origen, y pre- sentó, sobre todo, en forma enérgica y con vivos colores, las consecuencias desastrosas á que conduciría á las ins- tituciones la facultad de la Corte para desconocer la le- gitimidad de los funcionarios públicos, deponer goberna- dores, disolver congresos y derribar al mismo Presidente de la República. Con razón decía, como corolario de es- tas ideas, que si el recurso de amparo conducía á seme- jantes consecuencias, lejos de ser un medio de mantener los derechos humanos, debía considerarse como una ins- titución anárquica, indigna de conservarse en el Código supremo de una nación culta. Esta fué, en realidad, la palabra decisiva que dió cuenta de la pretendida compe- tencia de la Corte para examinar los títulos de todas las autoridades ée la República. Es singular: la Corte parece no haber pensado nunca en que también ella tenía títulos que podían examinarse, por más que hubiese de quedar encomendada la tarea al juicio de la Corte misma; olvidó también que si un con- greso puede ser de origen ilegítimo y nulos sus actos, uno de éstos es el cómputo de los votos en las elecciones de los altos jueces federales. De modo que, continuando el camino de las sutilezas lógicas, había que admitir el suicidio del Tribunal de la Nación, el caos en la admi- nistración pública. Y todo porque "nadie puede serLAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 293 molestado sino por orden escrita de autoridad competen- te;" garantía que pasa, de defensa contra el abuso de los agentes, á amenaza de destrucción del ord^n en que descansan todas las garantías, todos los derechos, la vida de la sociedad y la existencia de la Nación. La Suprema Corte, al declararse el Poder de los Pode- res, como arbitro irresponsable é indiscutible de las com- petencias, olvidaba también su impotencia constitucional para la organización, y absorta en la contemplación de su poder negativo, no veía que, así como su único panel recto es equilibrar, su único abuso posible sólo es capaz de destruir. Podría declarar malas todas las elecciones de todos los funcionarios electivos, y á buen seguro que, ahondando en los procedimientos del sufragio universal, no habría encontrado un solo nombramiento legalmente puro; nunca hubiera podido encontrar á las masas anal- fabetas votando con libertad el nombramiento de un di- putado, pero mucho menos el de un ministro de la Corte; y sobre el sólo considerando de la ignorancia absoluta de la mayoría de los electores, hubiera podido negar el origen legítimo de todas las autoridades de la República, lín cambio, le habría sido imposible hacer elecciones bue- nas, ni habría hallado medio de hacer cumplir la Consti- tución en los comicios; pero aun supuesta la maravilla de dar con él, la Corte habría sido, de derecho y de hecho, impotente para ponerlo en práctica. A tales extremos llegó una Corte compuesta de hom- bres probos, que contaba con talentos de primer orden, con juristas de reconocida instrucción, probidad y notoria buena fe. Y es que el mal está en la institución viciosa del Tribunal de la Nación que desvía los más sa- nos criterios. Por esto mismo no hay que confiar en que la peligrosa cuestión de la competencia de origen esté de- Unitivamente muerta. Mientras la Corte Suprema tenga294 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA H título y los caracteres esenciales de un poder político, tenderá á la expansión de su fuerza y á ensanchar, á .ex- pensas de los otros Poderes, el campo de su .jurisdicción. [II Si algo hay de razón en el sistema federal para supo- ner que la libertad interior de cada pequeña república favorece la felicidad de los pueblos que la forman, por- que provee mejor á sus necesidades y mejor sigue las condiciones peculiares de su población regional; si adop- tar el sistema federativo es aceptar como buena aquella razón, debe en él ser sagrada la independencia de los Estados, principalmente en cuanto concierne á su dere- cho común, base de la vida interior de las sociedades y norma de las relaciones privadas de sus miembros. Sin embargo, nuestros Estados, á quienes se reconoce y no se estorba la libertad de legislar en las materias del dere- cho común, están sometidos á la tutela federal en la apli- cación de sus propias leyes. El Congreso de la Unión no puede derogar las leyes de una legislatura so pretex- to de que las encuentre malas; pero la Corte puede revo- car todas las sentencias de los tribunales de un Estado, si cree que éstos no aplicaron bien sus propias leyes. No vamos á tratar aquí de una cuestión que en otro libro hemos estudiado con amplitud (*); pero no pode- mos dejar de consagrar breves páginas á los efectos de un artículo de la Constitución que ha acabado con la independencia de los Estados en una de sus más impor- tantes manifestaciones, supuesto que lo exige el tema del presente libro. La independencia judicial es uno de los elementos esenciales de la libertad interior de los Estados, sin el (*) cEl Artículo 14>, 1896.LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 295 cual el régimen federal es una falsa promesa de la Cons- titución, desmentida en sus disposiciones concretas. Esta sola consideración fundamental debió inclinar siempre á la Suprema Corte á dar una interpretación seriamente restrictiva al artículo 14, pues si éste pone entre las ga- rantías individuales la de que las leyes han de ser exac- tamente aplicadas en las sentencias, el 40 garantiza á los Estados el gobierno federal y su libertad de régimen interior, y si es preciso no considerar nulo el primer ar- tículo, es mayor la necesidad de no destruir eon él el se- gundo. El Presidente Vallaría, el juez federal que ha mostra- do más respeto á la organización constitucional del Go- bierno, quiso restringir, como atentatoria del sistema fe- deral, la amplitud que al artículo 14 habían dado los li- tigantes que buscaban recursos extremos y los jueces fá- ciles al ensanche de su jurisdicción; la misma recta in- tención lo había hecho volver á sus quicios el artículo 16, combatiendo victoriosamente la incompetencia de ori- gen; pero quiso limitar sus teorías á la materia civil en cuanto al 14, por escrúpulos en la penal que afecta la libertad y la vida, y su argumentación fué débil, porque era falsa. En vez de fundar en las exigencias del régi- men federal la restricción prudente de la interpretación del precepto, sostuvo el vigor absoluto de éste en los jui- cios criminales, y su anulación absoluta en los civiles. Su interpretación convencional no le sobrevivió; sus suce- sores dieron al artículo la mayor amplitud posible, sin cuidarse de la independencia local vulnerada y destruida. Hay en la Constitución americana un precepto del que pudo hacerse tan mal uso como del nuestro. "Ningún Estado, dice, puede privar á una persona de la vida, la libertad ó la propiedad sin el debido proceso legal." Las condiciones de un proceso legal son todas las de la apli-296 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA eación correcta de las leyes que rigen el juicio y el dere- cho de que se trate. ¿Qué efectos ha causado en los Es- tados Unidos esta expresión de la ley? No vamos á de- cirlo nosotros, para ceder la palabra á una autoridad de peso: "No hay litigante descontento de sus jueces, dice Boutmy, que no pueda sacar de ese texto los medios de una apelación á la Corte federal. La magistratura su- prema presintió el abuso y percibió el peligro, y no se prestó al papel que se le invitaba á atribuirse. Se iba nada menos que á erigirla en protectora de todos los derechos privados y á constituirla Corte de revisión de casi todas las leyes de Estado. Si se hubiese dejado ten- tar, el Congreso no habría resistido la tentación, mucho más fuerte aún, de valerse de la quinta Sección de la enmienda: "el Congreso podrá asegurar la ejecución de este artículo por medio de una legislación apropiada," y habría federalizado todo el derecho civil, que en el fondo no es más que un conjunto de garantías para las personas y las propiedades. La Corte no se empeñó en facilitar semejante extensión de competencia; consintió en decla- rarse garante de los privilegios é inmunidades de los ciu- dadanos de los Estados Unidos; protectora de su vida, de su libertad, de su propiedad, de su igualdad ante la ley; pero solamente en tanto que éstos derechos están enun- ciados y definidos en el resto de la Constitución fede- ral.... En suma, estos derechos, encomendados de tiem- po inmemorial á la salvaguardia de las autoridades de los Estados, han continuado sin más garante que ellas, y sin ninguno contra ellas" (*). Todo lo contrario sucedió en México: la Corte cedió á la tentación de .extender su poder y se empeñó en am- pliarlo ; consintió en declararse garante de lodos los de- (*) Boutmy.—Psyc'ologh Politique du Xeuple Americain.LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 297 recbos civiles; federalizó el derecho común, y mediante las reglamentaciones sucesiva», multiplicadas y minucio- sas que se prestó á hacer «1 Congreso, se arrebató á los jueces locales su jurisdicción privativa y ;i los Estado* la garantía superior de 1» independencia federal. El párrafo de Boutmy es la más ingenua censura de nuestras leyes y del espíritu que ha guiado la interpreta- ción del artículo 14, porque no se refirió á ellos, ni los conoce, probablemente, el publicista que la hace. Elogiar- la conducta de la Corte americana por esos motivos, es condenar la de la nuestra. La Constitución de 1824 contenía un artículo que lo* constituyentes de 57 no pudieron desechar por malo, sino que suprimieron porque lo creyeron redundante en una organización federal. Disponía que los juicios comunes se seguirían y fenecerían en cada Estado conforme á sus leyes, hasta su última instancia y la ejecución de la sen- tencia. Esta es regla elemental en toda nación federada, menos en México. La Constitución brasilera dice, en su artículo 62, que ''la justicia federal no puede intervenir en cuestiones sometidas á los tribunales de los Estados, ni anular, alterar ó suspender las decisiones ú órdenes de éstos;" la Argentina confiere al Congreso federal la legislación común, y sin embargo, deja la jurisdicción independiente y autónoma á los jueces de los Estados. Pero hay más para ejemplo de lo que importa en las buenas instituciones federales la independencia judicial de los listados: la Constitución del Brasil previene que, "en los casos en que hubiere de aplicar leyes de los Es- tados, la justicia federal consultará la jurisprudencia d • los tribunales locales." Tal precepto surge por sí solo d<1 régimen federal cuando hay el propósito de consolidar la organización que requiere y necesariamente supone; así la justicia de la Unió» americana lo tiene como regla 19296 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA invariable, aunque no está expreso en la Constitución. "Al aplicar la ley de un Estado, dice Bryce, los tribuna- les federales tienen la obligación de seguir la jurispru- dencia de los tribunales del Estado, i No constituyen es- tos tribunales, ciertamente, en cada Estado la más alta autoridad en materia de derecho? Esta doctrina está hoy tan bien cimentada, que acontece á la Corte Suprema Tolver sobre sus decisiones anteriores concernientes á puntos de derecho local, á fin de poner su jurisprudencia de acuerdo con la del tribunal superior del Estado" (••). i Qué pasa entre nosotros? Precisamente lo contrario: en virtud del derecho de revisión que se atribuyó la jus- ticia federal, es lógico que sea la Corte quien fije la ju- risprudencia, pues no puede concebirse un tribunal revi- sor obligado á acatar la jurisprudencia de sus inferiores. "Los Estados son soberanos para dictar leyes en materia de derecho común; pero no para apricarlas." Esta es la extravagante fórmula de nuestro principio federal en materia de justicia. La tímida adición que en 1908 se hizo al artículo 102 con el objeto de disminuir el número de los negocios de amparo, se limitó á poner por condición á la querella, que se interponga en materia civil contra la sentencia que da fin al litigio. En cambio, hizo constitucional la interpretación del artículo 14, cuyos efectos atentatorios difícilmente podrá moderar en lo sucesivo la Corte me- jor intencionada. No cabe ya más remedio que la supre- sión del precepto ó su atinada modificación. Los Estados, sin el espíritu de independencia que no tienen por tradición ni puede inyectarles el artículo cons- titucional que la declara, vieron con indiferencia el cer- cenamiento de su libertad interior; los litigantes descon- ;*y Bryce. The Ame-ican Comrr.onwealth.- Vo!. I. Csp. XXII.LAS INVASIONES DE LA SUPREMA CORTE 299 tentos de sus jueces, lo vieron siempre con satisfacción; los abogados lo sostuvieron como una fuente próvida de fuertes y fáciles lucros; la Corte lo acogió satisfecha como un dón que se hacía á su poder. Ninguno, no obs- tante, ha ganado nada, salvo los abogados, que nada tie- nen en ello que perder, aun cuando pierdan <ú pleito. Para los litigantes, el amparo en asunto civil es arma de dos filos, y siempre que el uno lo bendice tiene que mal- decirlo el otro. Para la Corte, lo que mediante él ha ga- nado en extensión de facultades, lo ha perdido en alteza de funciones; de intérprete soberano de la Ley suprema lia pasado á intérprete discutido del derecho común, y si no ha logrado levantar el Código civil á la altura de la Constitución, sí ha conseguido asumir ella el papel de tribunal de provincia. Es este uno de los defectos más graves de nuestra or- ganización constitucional, y sin embargo, el apego á él se ha extendido en las gentes con los caracteres de una preocupación difícil de desarraigar. Será una verdadera desgracia para nuestras instituciones, que hayan perdi- do definitivamente los Estados su independencia judicial y la Nación la majestad de su justicia.CAPITULO XVI Los Estados I No vamos á considerar á los Estados que forman la Fnión federal, sino bajo el aspecto que presenta interés para el objeto de este estudio; es decir, como elementos del mecanismo integral del sistema adoptado por la Cons- titución. Según la teoría del gobierno federativo, los Estados ¡numen un papel de primera importancia en la división de las funciones; establecen un límite á la acción del Poder nacional; cierran el campo jurisdiccional á cada una de las ramas que ejercen aquél, y contribuyen en esta forma al equilibrio del Gobierno, añadiendo así un obs- táculo al peligro siempre acecbado de que se erija un po- der omnipotente. La defensa contra tal peligro consiste en la división ó independencia de jurisdicciones. Por una parte, se des- lindan las de los departamentos del Poder; por otra, se separan la jurisdicción federal y la local. Como concepto teórico que en la práctica sirve de norma, aunque no ae aplique con rigor inflexible, corresponden á la primera, en los grandes fines del Estado abstracto, la vida de la Nación como personalidad autónoma (representación y302 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA defensa contra enemigos exteriores), y la organización constitucional interior para la existencia normal de los pueblos; á la segunda quedan encomendadas las relacio- nes íntimas de la sociedad, es decir, las reglas que asegu- ran el imperio del derecho en la vida común, fin mediato y superior de la formación de las nacionalidades, y para el cual no son sino medios la organización política y la vida internacional. La diferencia y separación de fines que cada una debe cumplir, marca las funciones que tocan á las dos enti- dades, federal y local, excluyendo á la una de las que á la otra corresponden; de modo que el Poder queda para ambas, por las restricciones recíprocas, incapacitado pa- ra la expansión que necesita la omnipotencia. Al llevar estas teorías á la letra de la Constitución, pierden nece- sariamente su simplicidad y su pureza, porque los pre- ceptos positivos tienen que ajustarse á las necesidades de la realidad; pero la teoría no llega á destruirse y sirve de base para la ley escrita. El Estado no es libre para establecer su organización interior, ni tampoco lo es el simple poder central; ni pudieran serlo, supuesto que se trata de demarcar á cada uno su esfera de acción; sobre uno y otro hay el poder supremo que pudiéramos llamar nacional, único sobera- no, porque es el solo que tiene la facultad de determinar las competencias. Est ■ es el que puede reformar la Cons- titución ó adicionarla. La libertad del Estado para su organización interior, obra solamente dentro de los lími- tes que el pacto federal le impuso y dentro de la juris- dicción que le demarcó, lo mismo que el poder central sólo puede ejercer su autoridad dentro de las líneas que señalan el distrito de su competencia. El poder nacional supremo, que es el único capacitado para la omnipoten- cia, porque su autoridad no tiene límites eonstituciona-LOS ESTADOS. 303 les que no sean íegalmente franqueables, se ejerce por una cooperación que nuestra ley fundamental ideó para suplir al plebiscito ¡ del poder legislativo central y «1 le- gislativo local, concertando el voto del Congreso federal con los de los Estados como entidades políticas iguales. Creada la independencia de los Estados por la primera Constitución nacional, tres años después de consumada nuestra separación de España, cada uno, para organizar- se, se atuvo al modelo de la Ley federal, haciendo de ella una adaptación que más parece una copia; después, cuan- do la ley de 57 se promulgó y cuando por el peligro y la victoria se prestigió, los Estados, en lo general, modifi- caron ó anularon la constitución locul primitiva, y la substituyeron por otra que se ajustara á los principios reformistas y á la nueva organización federal; y en esta vez, el modelo también fué, más que seguido, copiado, tanto porque la tarea era así más fácil, cuanto porque estaban con ese procedimiento menos expuestos á errores y á originar conflictos con la Ley federal. El sistema, por lo mismo, fné uniforme en todos los Estados, sin que és- ta uniformidad tuviese las ventajas del propósito deli- berado de alcanzarla; porque los Estados no se conocían ni se comunicaban y casi se ignoraban unos á otros; en cambio, tenía el inconveniente de recoger todos los erro- res de la Constitución general y derramarla en las orga- nizaciones locales, y hacía perder una de sus ventajas del federalismo, que consiste en la diversidad de institu- ciones en que pueden probarse sistemas diversos, sin gran daño por los que resulten malos y con el provecho de la experiencia de los que se muestren mejores. Para todos el gobierno propio rincipalmente la han servido y apresurado: una idea, la de la Reforma, que se propagó en todo el país y dió una causa común para las dos banderías; una lucha con po- tencia extranjera, la guerra de intervención, en que cada listado contribuyó á la defensa nacional y peleó también en su propio territorio ¡ un gobierno, el del Gral. Díaz, que por su larga duración, por la época de prosperidad mundial que aprovechó, por la energía uniforme de su aeeión que mantuvo la quietud de los pueblos, hizo sen- tir en todos los Estados, con el desarrollo de la riqueza, las ventajas de la solidaridad nacional, sin la que habrían sido imposibles las obras de mejoramiento que se mos- traron por todas partes. El desenvolvimiento de la riqueza pública y el aumen- to de la población continuarán la obra. Mientras tanto, ya las relaciones de uno á otro Estado son relativamente fáciles y fíecuentes para que todos ellos vayan teniendo conciencia de su papel político, de su derecho y de suLOS ESTADOS 305 fnerza, tanto como de las responsabilidades que esas mis- mas condiciones implican; y el sentimiento de su autori- dad 7 su importancia es la primera necesidad del siste- ma federativo, porque sin él no hay más que Pistados anémicos, incapaces del vigor que han de tener las En- tidades que constituyen la Nación y que equilibran su gobierno, poniendo a raya la tendencia invasora del po- der central. Ya hemos dicho que las instituciones políticas han sido desdeñadas casi siempre por los hombres de estudio, co- mo material de disquisiciones meramente especulativas, dignas solamente de un teorismo platónico; pero esa afir- mación puede hacerse absoluta con referencia á la admi- nistración de los Estados, que ni como curiosidad abs- tracta se ha tomado en cuenta. No se ha pensado en que <'s imposible hacer una nación ordenada y fuerte con pro- vincias sin organización ni energías, como es absurdo mierer construir un edificio sólido y firme con bloques de material deleznable ó dúctil. En los días de nuestra liistoria, los Estados (mejor sería decir los gobiernos de los Estados), á semejanza de lo que acontece con los in- dividuos, no han sabido asumir más que dos actitudes igualmente malas: la de sumisión y la de rebelión. Es preciso substituirlas por la entereza y la disciplina que nacen de la estimación del derecho. Cuando las instituciones del país en general cobren su acción viva, la intervención funcional de los Estados co- mo unidades políticas va á producir sorpresas que en gran parte escapan á la previsión más penetrante; no es fácil la anticipación de remedios que preparen al ad- venimiento de la era institucional, porque á ello se opon- drán las preocupaciones de los años mal vividos; por lo mismo, muchas de las sorpresas tienen que ser malas y penosas. En cambio, la acción ñ ■ los Estados en el fun-306. LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA cionamiento del gobierno general, á poco que se ordene y se aultive, será la fuerza más poderosa para asegurar la estabilidad de las instituciones, la dignidad de los pueblos y la majestad de la Nación. Un representante, de ideas más que moderadas, pero que se distinguía por su ilustración y su patriotismo, Don Marcelino Castañeda, decía en el Congreso de 57: "El Gobierno debe entregarse á la lealtad y buena fe de los Estados, porque esto es entregarse en manos de la Nación, identificarse con el pueblo, seguir la senda de la democracia.... Vigor y respetabilidad en el centro por medio de la cooperación de los Estados: he aqni el pro- blema que se debe resolver." Medio siglo después, la fór- mula del problema no se acepta todavía y el vigor del Centro se cree que ha de fundarse en quebrantar toda fuerza que no sea la suya. IT Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que los Estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro Gobierno, puesto á la obra por la acción libre de las leyes: su organización interna, para calcular su valor como unidad política; sus relacio- nes activas y pasivas con el Poder central, para apreciar su peso como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su constitución, pueden considerarse con un tipo común para uno y otro aspectos; y por lo que hace á su desenvolvimiento inte- lectual y económico, la suposición de un término equidis- tante del más favorecido y el más atrasado, sirve bien para estimarlos á todos. Una legislatura con las funciones de su carácter; el Kjeeutivo representado por un gobernador que dirigeLOS ESTADOS 307 toda la Administración y de quien dependen, como agen- tes, los jefes políticos y ayuntamientos, lo mismo que la tesorería general con los empleados de su dependencia; un Tribunal superior que conoce en segunda instancia de asuntos civiles y criminales y que tiene por subalternos y bajo su vigilancia á. los jueces inferiores, á quienes, por lo común, no tiene facultad de nombrar. El Tribunal su- perior, falto de una atribución que produzca efectos se- mejantes á los del amparo, no es peligroso para el Eje- cutivo sino en algunos Estados, en que se le atribuye la instrucción y sentencia del juicio político. El sistema local, aunque tomado del federal con seme- janzas de copia reducida, no pudo violar la naturaleza de las cosas, y produjo un gobierno que difiere en la esencia del Gobierno de la Nación, en la constitución literaria; porque mientras éste limita su jurisdicción á los intere- ses generales, dejando á las fracciones que forman la Re- pública una acción independiente, el gobierno de Estado centraliza todas las funciones y abarca toda la adminis- tración de los asuntos locales, cualesquiera que ellos sean. La tendencia á la extensión sin restricciones, que se ofende aun con los más legítimos obstáculos, es en el poder local tan inevitable como fácil de satisfacerse; su único freno sería la elección efectiva de los funcionarios, que surte sobre ellos efectos más eficaces quizá, porque el objeto de la elección local está al alcance de mayor nú- mero de individuos en el pueblo, y el interés que des- piertan tanto la lucha como la conducta de los mandata- rios, hace á los ciudadanos más asiduos en el trabajo electoral y más aptos para juzgar del gobierno. La opi- nión pública puede ser enteramente desoída por el Go- bierno; pero seguramente que tiene más vigor, más am- plitud y más perspicacia en los asuntos políticos de la localidad que en los negocios de la Nación.306 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA Por debajo del Gobierno están los jefes políticos, que nomo simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus órdenes y servir para que la autoridad que representan tenga medios inmediatos de acción y centralización. Para jurisdicción más estreeha, los ayuntamientos ejercen en los municipios en que el distrito se fracciona, la admi- nistración de las ciudades, villas ó aldeas, comprendien- do en la demarcación de su incumbencia parte del terri- torio del distrito, en que se encuentran poblados rurales, generalmente de carácter de propiedad privada. En es- tas condiciones y dada la distancia no corta que suele haber entre las poblaciones, el territorio jurisdiccional de los ayuntamientos es muchas veces de tal extensión, que la corporación municipal sólo nominalmente tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto so halla fuera del lugar en que reside. Legalmente los ayuntamientos tienen facultades de- terminadas y libertad de acción, restringida para ciertos actos por la obligación de obtener la aprobación del Go- bierno para su validez. Es frecuente que los actoü res- tringidos se refieran á enajenación de cosas raíces, con- tratos que comprometan sus fondos, y otros de esta im- portancia, y no es raro que se'les exija también la pre- sentación de sus presupuestos, que no rigen sino median- te la venia del superior. Y por más que una subordina- ción llevada á tales extremos parezca indebida tratán- dose de corporaciones que se eligen popularmente, lo cierto es que las poblaciones á quienes pueda confiarse la administración libre de sus fondos y de sus intereses son muy pocas en cada Estado, en tanto que el mayor número necesitan la dirección y vigilancia superiores; porque unas veces cortas de población, otras sin educa- ción bastante, y por lo general sin instrucción alguna, noLOS ESTADOS 309 tienen personal idóneo para llenar satisfactoriamente loa deberes del cargo. El medio más llano y quizá •ol único de corregir el de- fecto de amplitud ilimitada del poder local, sería dar libertad completa á la administración municipal y exten- der sus atribuciones constitucionalmente á cuanto re- quiera el cuidado do la pequeña jurisdicción, de suerte que pudiera recaudar los fondos que cada una haya me- nester en vista de sus necesidades y de sus recursos. De esta libertad surge el self-government, que tiene un «1 gobierno municipal libre y responsable, su mejor mani- festación, y ella sirve para redueir en los Estados nor- teamericanos la acción del gobierno local á una estre- chez que lo imposibilita para crearse una autoridad que pudiera ser de algún modo amenazadora. Pero no hay un solo Estado cu la República que si ensayara tal sis- tema en una ley general, no tuviera que suspenderlo bien pronto, por los efectos de desorden y desbarajuste que produciría en todas partes. Cuando se encomia y predica la libertad municipal, se olvida cuáles son y cómo son las municipalidades de cada Estado casi en su totalidad ¡ se piensa en la teoría y se construye el ideal, sin cuidar que después hay que alojar en él las inflexibles reali- dades. De todas maneras, sin una completa libertad de la ad- ministración municipal, con ampliación de las funciones que hoy se le admiten, hasta donde sea preciso para ase- gurar su acción independiente, el poder del Estado no tiene límite, ni su acción centralizadora más correctivo que la buena voluntad de los que lo ejercen. La supre- sión de las jefaturas políticas podrá extinguir la presión personal de que se acusa á esta institución, cargada de los vicios que adquirió cuando su acción eficaz fué nece- saria contra un estado de perpetua rebelión: pero no in-310 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA fluirá para reducir el absoluto y directo dominio que el poder local ejerce en todos los ramos del gobierno del Estado 7 que va hasta las minucias más recónditas si asi le place. . Si es que no hemos acertado con el sistema del gobier- no interior y hay que buscarlo más de acuerdo con las circunstancias de poblaciones disímiles; si es que hay que romper con las leyes generales y especializar de al- gún modo el régimen urbano y rural de los diversos lu- gares, fuerza será probar reformas, idear métodos; pero no es probable que la necesidad de crear el embrión del gobierno popular pueda llenarse de otro modo, que con el bien lento y trabajoso de educar y enriquecer. En tanto, el poder ilimitado reside en la Legislatura y el Gobernador. Su equilibrio es indispensable, no sólo porque lo exige la estabilidad del gobierno, de que depen- den la tranquilidad y el orden públicos; sino porque á falta de otras sujeciones, la intervención legítima de un poder en las funciones del otro previene el abuso de los dos y ofrece probabilidades de prudente ejercicio de su autoridad. Este equilibrio no se ha visto hasta hoy en Kstado alguno de la República (y sería gran noticia la de un solo caso), ni es posible que con el sistema vigente llegue á establecerse como normal en el más culto ni en el más pacífico de los que cuenta el país, porque las cons- tituciones han puesto las condiciones de un equilibrio in- estable. En ellas se conservan los errores que hemos detallado de la Constitución general como bastantes para la de- presión del Ejecutivo ante la superioridad del Legisla- tivo; la falta de hábil conexión de ambos poderes para determinar una influencia recíproca que mantenga la armonía sin perjuicio de la independencia entre uno y otro en lo que tiene de esencial por su institución. Pe-LOS ESTADOS 311 nodos fijos y largos de sesiones; incapacidad ó muy poca intervención del Ejecutivo para convocar á reuniones ex- traordinarias ; facultades en el Legislativo, cuyo ejercicio puede anular al Gobernador; juicio de responsabilidad definido por la Legislatura por simple mayoría absoluta; falta de veto. Ya conocemos los inconvenientes de estas condiciones de organización en el Gobierno federal, que son los mis- mos en el local; pero en éste suben de punto por varios motivos; especial y principalmente por éste: el número de los miembros que componen las legislaturas es tan corto, que éstas no tienen los caracteres esenciales y útiles de un congreso. Es muy difícil romper las preocupaciones que origina la costumbre, y pocos habrá que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse por lo menos de cin- cuenta diputados; poro lo cierto es que siete, quince ó veinte, no forman la institución «special que se llama congreso, sino una comisión que sólo puede ser ó inútil ó peligrosa. Creer que el cuerpo legislativo de un Estado, porque éste es una república pequeña, debe ser de pocos miembros, es tan extravagante como reprochar á la Na- turaleza que haya dotado de una dentadura cabal á los hombres de pequeña talla. La composición del órgano gu- bernativo no debe proporcionarse con la importancia de la república, sino con la naturaleza de la función. Un cuerpo legislativo, que tiene atribuciones políticas aún en su recta función de discutir las leyes, pero que las tiene «sencialmente políticas en lo demás de la ac- ción que le es propia, necesita perder el carácter de los individuos que lo forman y llegar á las condiciones pe- culiares de la muchedumbre, cuya mentalidad, emotivi- dad y facultad volitiva difieren en mucho de las indi- viduales. Es preciso que reúna un buen número de carac-312 LA CONSTITUCION Y LA DICTADURA teres, capacidades é intereses diversos, para que no haya ninguno personal, invariable é inflexible: en una palabra, es forzoso, para que haya un Congreso, que éste no tenga el alma de una persona, sino la psicología de una colecti fidad, porque en él se han menester las ventajas de esta psicología, aun á costa de soportar sus inconvenientes. Para hacer tangibles estas teorías, cuya ampliación se- ría impropia de estas páginas, lleguémonos á las eoncep dones reales. Un Congreso de doce personas podra cele- brar sesiones con siete miembros presentes, en que la mayoría absoluta será de cinco votos; suponiendo que concurran todos, la mayoría será de siete: la de dos tercios, de ocho; un voto determinará la diferencia en tre la mayoría absoluta y la fuerte de dos terceras par- tes. Siete votos bastarán para hacer una ley en dos ho- ras, sobre los más graves ó difíciles asuntos; los mismos tendrán el poder de sobreponerse al veto del gobernador: y esos siete serán poderosos para deponerlo, declarándolo culpable de un delito oficial. No sólo la mayoría, sino la totalidad de los diputados pueden concertar sus volunta- des y ayudar recíprocamente sus intereses, lo cual suce- de siempre cuando se trata de pocas personas; y todas las pasiones, todas las codicias, todas las pequeneces tendrán satisfaceión completa en el ouerpo irresponsable y sin freno. Ya de por sí el Legislativo local parece inclinado al cohecho por una tendencia que dimana de causa distinta. Acudiendo al único ejemplo de gobierno análogo que te- nemos, bajo una libertad efectiva de las Legislaturas, vemos que las de los Estados americanos, á pesar de ser numerosas (pues son pocas las que tienen menos de cien miembros, y las hay de doscientos y trescientos), á pesar de que constan de dos Cámaras, son presas de una co- rrupción casi todas, que lia sido denunciada a! públicoLOS ESTADOS 313 por hombres tan enérgicos y autorizados como Roosevelt, y contra ella se han propuesto y aplicado diversos co- rrectivos. Uno de ellos consiste en limitar cuanto es dable la acción legislativa, acortando los períodos y distan- ciándolos uno de otro hasta en dos años. Pero la mala conducta de las Legislaturas no ha logrado dañar mu- cho á los Estados, merced al veto del gobernador, que los pueblos aplauden y apoyan, acostumbrados ya á verlo como el medio salvador de sus intereses. El gobernador es la salvaguardia del Estado; su responsabilidad mo- ral es efectiva, y personalmente reúne condiciones de distinción, honorabilidad y posición social y política que no es fácil encontrar en muchos miembros de las Cáma- ras; pero si su veto es eficaz, se debe á que basta para sostenerlo un tercio de cualquiera de las dos ramas le- gislativas y á que la de diputados es numerosa. Hemos tomado como tipo de legislatura nuestra una de doce representantes; pero las hay de siete, y segura- mente ninguna tiene más de veinticinco. Calcúlese lo que será la mayoría de una de tantas cuando el desenvol- vimiento deje en libertad á sus miembros, y el desarrollo económico erija grandes compañías interesadas en con- cesiones ó exenciones que dependen de la voluntad del congreso estrecho, unitario y sin el obstáculo del veto. Gobernarán entonces las compañías, como ya hemos visto, bajo el régimen de los gobernadores absolutos, Estado so- metido al gobierno de los agricultores fuertes, y Estado influido poderosamente por los comerciantes millonarios. Si el Legislativo de escaso número escapa por milagro, siendo libre y elegido popularmente, al peligro de la con- fabulación perversa, será para caer en la sumisión al mando del gobernador, vicio